IV SAB/Wr 103/15

|Sygn. akt IV SAB/Wr 103/15 | | , , , , POSTANOWIENIE, , Dnia 17 czerwca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , Sędziowie, Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , , Protokolant, Paulina Szpakowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r., ze skargi K. R., na bezczynność Prezydenta Miasta J., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej., postanawia:, , umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne., stwierdzić, że bezczynność Prezydenta Miasta J.nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa;, odstąpić od orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny;, zasądzić od Gminy J.na rzecz skarżącego K. R. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego., Pismem z dnia 20 marca 2015 r. K. R. wniósł skargę na bezczynność Urzędu Miasta J. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Podał, że w dniu 27 lutego 2015 r. złożył w Urzędzie Miasta J. wniosek o udostępnienia informacji publicznej w zakresie spraw związanych z gałęzią geodezyjną i kartograficzną i dotyczył on informacji o przekwalifikowanych działkach geodezyjnych. We wniosku zaznaczył sposób przekazania odpowiedzi: na adres mailowy. W ustawowym terminie nie doczekał się odpowiedzi, a w dniu 16 marca 2015 roku wpłynęło na skrzynkę mailową zapytanie o sprecyzowanie wniosku. Na załączonej decyzji widnieje data 12 marca 2015 r., a przekazanie tej informacji nastąpiło pięć dni później, bo 16 marca 2015 roku. Po sprecyzowaniu jego zapytania o udostępnienie informacji publicznej drogą mailową, traktowanego jako uzupełnienie wniosku (chociaż już było po terminie), nadal nie otrzymał żądanych informacji, ani decyzji o odmowie jej udzielenia, ani także zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym wniósł o: 1) zobowiązanie Urzędu Miasta J. do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) zobowiązanie Urzędu Miasta J. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości, 4) zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Urzędu Miasta J. do podjęcia czynności udzielenia informacji publicznej. W motywach podał, że wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. K. R. zwrócił się do tut. Urzędu o udostępnienie informacji publicznej, w następującym zakresie: "wykaz wszystkich gruntów przekwalifikowanych na działki budowlane przeznaczone do sprzedaży w latach 2010-2014, z podaniem ich lokalizacji (obręb miasta i arkusz mapy) dotyczący Miasta J.". Organ wyjaśnił, iż przed upływem ustawowego 14-dniowego terminu podjął czynności w zakresie realizacji niniejszego wniosku. Z uwagi na zbyt duże uogólnienie wniosku Skarżącego odnoszące się do "przekwalifikowania działek" powstały wątpliwości, co do zakresu przedmiotowego żądanej informacji. Zaznaczyć należy bowiem, że sprzedaż nieruchomości następuje w oparciu o aktualny stan prawny oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. Mając na celu kompleksowe i precyzyjne załatwienie wniosku, pismem z dnia 12 marca 2015 r. zwrócono się do skarżącego o doprecyzowanie przedmiotowego wniosku poprzez wskazanie w trybie jakiej ustawy winno nastąpić dane "przekwalifikowanie" działek. Faktem jest, iż niniejsze pismo - z przyczyn losowych - zostało przesłane drogą elektroniczną w dniu 16 marca 2015 roku na adres wskazany we wniosku, tj. po upływie ustawowego terminu. Opóźnienie to nie miało jednak znaczenia dla treści informacji udzielonej wnioskodawcy i nie stanowiło znacznego naruszenia przepisowego terminu. Choć niewątpliwie zdarzenie będzie stanowić asumpt do unikania takich sytuacji w przyszłości. W dniu 16 marca 2015 roku Skarżący doprecyzował wniosek. W dniu 27 marca 2015 roku przesłano w sposób wskazany przez Skarżącego pismo udzielające odpowiedzi na żądaną informację. Uwzględniając powyższe stwierdzono, iż Urząd Miasta J.nie pozostaje i nie pozostawał w stanie bezczynności w wykonaniu wniosku skarżącego. Podczas rozprawy w dniu 17 czerwca 2015 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt 1 OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu cytowanej ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z kolei z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzone przez władzę publiczna lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zatem uznać, że informacje żądane przez skarżącego posiadały status informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem udostępnienia informacji o przekwalifikowanych działkach geodezyjnych. Z akt administracyjnych sprawy oraz z treści odpowiedzi na skargę bezspornie wynika, że pismem datowanym na dzień 12 marca 2015 r. organ zwrócił się do skarżącego o doprecyzowanie jego wniosku we wskazanym zakresie oraz to, że pismo to "z przyczyn losowych" zostało przesłane drogą elektroniczną w dniu 16 marca 2015 r., tj. po upływie ustawowego terminu. W dniu 16 marca 2015 r. skarżący doprecyzował wniosek, a w dniu 27 marca 2015 r. udostępniono mu żądaną informację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jeżeli dany organ nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy w ustawowym terminie. W związku z powyższym należy przyjąć, że Prezydent J. pozostawał w stanie bezczynności. Niemniej zauważyć należy, że przedmiotowa sprawa została ostatecznie załatwiona w ten sposób, że organ pismem z dnia 27 marca 2015 r. przekazał stronie żądaną przez nią informację publiczną, a więc przed dniem rozpoznania skargi przez Sąd. Ze względu na ustanie stanu bezczynności, postępowanie niniejsze należało umorzyć i na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowe. Sąd jednocześnie miał na uwadze, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 417(1) § 3 Kodeksu cywilnego, wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, że załatwienie sprawy o udostępnienie informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tym zatem zakresie, z uwagi na zmianę stanu prawnego, nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Trzeba wyraźnie stwierdzić, że stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na ustanie bezczynności organu, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. OSK 1360/12, baza orzeczeń NSA). Odnosząc się zatem do kwestii, czy w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w zwłoce co do udostępnienia przez podmiot do tego zobowiązany żądanej przez skarżącego informacji publicznej Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wprawdzie należy zauważyć, że wniosek skarżącego z dnia 27 lutego 2015 r. powinien zostać rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni, to jednak stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w ocenie Sądu, kilkunastodniowa zwłoka w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie może być traktowana jako celowe działanie, mające na celu uniemożliwienie uzyskania wnioskowanej informacji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji. Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Przy czym może on mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak jak w pkt. III wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a. Na marginesie tylko należy skarżącego poinformować, że Sąd związany granicami sprawy nie jest władny, by zobowiązać organ do wymierzenia kary dyscyplinarnej pracownikowi winnemu niezałatwienia sprawy w terminie.