IV SAB/Wr 1044/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. w K. na bezczynność Burmistrza Miasta Nowa Ruda w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 sierpnia 2025 r. I. stwierdza, że Burmistrz Miasta Nowa Ruda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pytania nr 1, 2, 3; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Miasta Nowa Ruda do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pytania nr 3 w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta Nowa Ruda do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pytania nr 1, 2; V. oddala skargę dalej idącą; VI. zasądza od Burmistrza Miasta Nowa Ruda na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 7 sierpnia 2025 r. P. w K. (dalej: strona skarżąca) wystąpiła do Burmistrza Miasta Nowa Ruda (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) udostępnienie pełnej treści pism przewodnich (wersji polskiej i angielskiej), za pośrednictwem których Burmistrz wykonał uchwałę w przedmiocie zajęcia stanowiska wobec Programu redukcji ryzyka w zlewni N. z 30 kwietnia, przekazując uchwałę: Pani A. A. – P1. oraz Panu A1. N. – P2. 2) udzielenie informacji, czy pisma do Pani A. A. oraz Pana A1. N. zostały przekazane elektronicznie, czy papierowo oraz podanie pełnych adresów, na które zostało wysłane pismo przewodnie wraz z uchwałą; 3) udostępnienie pełnej oraz całej korespondencji Burmistrza z P3. w sprawie Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. od stycznia 2025 r. do chwili obecnej; 4) wskazania kto i kiedy przekazał Burmistrzowi oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej adresy Pani A. A. oraz Pana A1. N.; 5) wskazania kto i kiedy zasugerował Burmistrzowi i Przewodniczącemu Rady Miejskiej przekazanie uchwały Pani A. A. oraz Pana A1. N. Pismem z 22 sierpnia 2025 r. Burmistrz Miasta Nowa Ruda, odnosząc się do wniosku o udzielenie informacji: 1) przekazał stronie skarżącej pismo przewodnie wraz z uchwałą nr 114/XIV/25 Rady Miejskiej Nowa Ruda z 30 kwietnia 2025 r. w sprawie wyrażenia opinii o Programie redukcji ryzyka w zlewni N.; 2) poinformował, że pismo to zostało przesłane do Pani A. A. oraz Pana A1. N. dtrogę elektroniczną na adresy e-mail ogólnodostępne (w załączeniu potwierdzenie przesłania korespondencji); 3) wskazał, że w związku z informacją o możliwości finansowania Programu przez B. oraz mając na uwadze ogromne znaczenie Programu "zdecydowaliśmy" o przekazaniu opinii Rady Miejskiej do B. Do pisma organ załączył 5 załączników. Pismem z 29 sierpnia 2025 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 sierpnia 2025 r. żądając przy tym: stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi (k. 1-33 akt sądowych) strona skarżąca zaznaczyła (w szczególności), że pomimo okoliczności, iż 7 sierpnia 2025 r. do organu został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to organ ten do dnia wniesienia skargi nie udzielił na ten wniosek żadnej odpowiedzi, co świadczy o tym, że "trwa w bezczynności". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności o stwierdzenie, że ewentualna bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ przyznał, że doszło do uchybienia terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (14 dni). Nadto wskazał, że ostatecznie informacja została udzielona i faktycznie odebrana jeszcze przed wniesieniem skargi (29 sierpnia 2025 r.), a następnie została ponowiona przez e-puap (1 września 2025 r.). Zdaniem organu, opóźnienie w udzieleniu informacji miało charakter incydentalny i nie spowodowało uszczerbku dla wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej: p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1558/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 grudnia 2007r., sygn akt IV SA/Po 652/07, CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. Przy czym raz jeszcze podkreślenia wymaga, że informacja publiczna ma dotyczyć faktów w postaci dokumentów, danych i zasobów, będących w posiadaniu organu. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta Nowa Ruda w zakresie udostępnienia informacji zawartych w punktach 1-5 wniosku z 7 sierpnia 2025 r. odnoszących się do sposobu wykonania przez organ uchwały Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z 30 kwietnia 2025 r. (nr 114/XIV/25) w sprawie wyrażenia opinii o Programie redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. W sprawie poza sporem pozostaje, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Burmistrz Miasta Nowa Ruda – jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Odnosząc się zaś do charakteru żądanej informacji wskazać należy, że uchwała Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z 30 kwietnia 2025 r. (nr 114/XIV/25) w sprawie wyrażenia opinii o Programie redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz § 25 ust. 2 pkt. 4 Statutu Gminy Miejskiej Nowa Ruda. Z treści § 1 i 2 tej uchwały wynika, że Rada Miejska w Nowej Rudzie wyraziła poparcie dla realizacji ww. Programu, jako działania o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa mieszkańców, ochrony mienia, infrastruktury technicznej oraz zrównoważonego rozwoju Miasta Nowa Ruda oraz pozytywnie go zaopiniowała. Z treści § 5 tej uchwały wynika nadto, że zobowiązano Burmistrza Miasta Nowa Ruda do przekazania treści uchwały m.in. do Pani A. A. – D. oraz Pana A1. N. – P2. Jak stanowi zaś art. 166 ust. 1 Konstytucji, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Odpowiednikiem normy konstytucyjnej jest art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., które stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zaś zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 3 u.s.g. w realizacji zadań własnych wójt (burmistrz, prezydent) podlega wyłącznie radzie gminy. Regulacje te dowodzą zatem, że informacje dotyczące działalności Burmistrza Miasta Nowa Ruda w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., czy też wytworzonych w związku z tą działalnością dokumentów, stanowią informację publiczną. Tym samym rację ma strona skarżąca w zakresie w jakim twierdzi, że pytania przez nią zawarte we wniosku o udzielenie informacji z 7 sierpnia 2025 r. w punktach 1, 2, 3 mają charakter informacji publicznej i jako takie winny zostać udostępnione na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pod warunkiem dysponowania nimi przez organ. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, CBOSA). Wniosek z 7 sierpnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez stronę skarżąca w tym samym dniu. Burmistrz Miasta Nowa Ruda miał zatem 14 dni na udostępnienie żądanych informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące – terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wyznaczają przepisy z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Burmistrz Miasta Nowa Ruda udzielił stronie skarżącej odpowiedzi, aczkolwiek jak sam przyznał w odpowiedzi na skargę, uczynił to z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż uczynił to dopiero pismem z 29 sierpnia 2025 r. (ponowionym 1 września 2025 r.). Poza tym z treści pisma z 29 sierpnia 2025 r. wynika, że organ ten w zakresie pytań zawartych w punktach 1 i 2 wniosku – choć po terminie – to jednak udzielił stronie skarżącej pełnej odpowiedzi. Organ przekazał bowiem stronie skarżącej dokumenty potwierdzające realizację zadania, do którego został zobowiązany przez Radę Miejską w Nowej Rudzie w § 5 uchwały z 30 kwietnia 2025 r. w postaci: pisma przewodniego z 8 maja 2025 r. (nr WI.7234.15.2024/AG) dotyczącego Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. wraz z uchwałą Rady Miejskiej w Nowej Rudzie z 30 kwietnia 2025 r. (nr 114/XIV/25) w sprawie wyrażenia opinii o Programie redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. wraz z potwierdzeniem przesłania drogą elektroniczną korespondencji do wskazanych przez stroną skarżąca we wniosku osób (A. A. oraz A1. N.), na ogólnodostępne adresy e-mail. Adresy te wynikają natomiast wprost z załączonych przez organ do odpowiedzi na wniosek potwierdzeń przesłania korespondencji. Organ nie udzielił natomiast odpowiedzi na pytanie strony skarżącej zawarte w punkcie 3 tegoż wniosku, gdyż w ogóle nie odniósł się do jego treści. Organ ten nie przedstawił bowiem korespondencji z P3. w sprawie Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. w okresie od stycznia 2025 r. do chwili obecnej (do dnia wniesienia wniosku), ani też nie wskazał, że taką korespondencją nie dysponuje, czy też wreszcie nie odmówił udzielania wnioskowanej w tym zakresie informacji. Powyższe ustalenia przesądzają zatem o zasadności zarzutu bezczynności w zakresie pytań zawartych w punktach 1,2,3 wniosku strony skarżącej (pkt I sentencji wyroku). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dlatego też, Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał Burmistrza Miasta Nowa Ruda do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pytania 3 w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów u.d.i.p, tak więc należy go uznać za wystarczający (pkt III sentencji wyroku). Jednocześnie – wobec udzielenia stronie skarżącej odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 1 i 2 tegoż wniosku w piśmie z 29 sierpnia 2025 r. – Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania w tym zakresie (pkt IV sentencji wyroku) Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia żądania zawartego w punkcie 1 i 2 wniosku wynika z przekroczenia 14 dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi stronie skarżącej, zaś w zakresie rozpatrzenia żądania 3 wniosku jawi się raczej jako rezultat jego przeoczenia, a nie celowego działania zmierzającego do uniknięcia odpowiedzi na pytania we wnioskowanym zakresie. W ocenie Sądu, nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia bezczynności Burmistrza Miasta Nowa Ruda w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pozostałych pytań w nim zawartych (pytanie 4 i 5). Przyjmuje się bowiem, że pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Przedmiotem wniosku o informację publiczną mogą być zatem wyłącznie fakty, dane i dokumenty pozostające w posiadaniu organu (wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., III OSK 153/25, CBOSA). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jako informacje publiczne nie są kwalifikowane dokumenty wewnętrzne (analizy, opinie, dyskusje sugestie, propozycje). Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć bowiem zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz). A do tego w istocie zmierzały pytania strony skarżącej zawarte odpowiednio w punktach 4 i 5 wniosku dotyczące wskazania "kto i kiedy" przekazał Burmistrzowi adresy, czy też "kto i kiedy" zasugerował przekazanie A. oraz A1. N. Tym bardziej, że z treści § 5 uchwały wyraźnie wynika, że to Rada Miejska w Nowej Rudzie zobligowała organ do "przekazania treści uchwały m.in. do Pani A. A. – D. oraz Pana A1. N. – P2.". Dlatego też Sąd uznał, że żądania sformułowana w tych punktach wniosku, wykraczały poza obowiązki organu wynikające z przepisów u.d.i.p. Burmistrz Miasta Nowa Ruda miał więc w tym zakresie podstawy, by ograniczyć się do poinformowania strony skarżącej, że żądania sformułowane w tych punktach wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Skoro jednak organ tegoż nie uczynił, lecz jak wynika z udzielonej skarżącemu odpowiedzi, zdecydował się przedstawić swoje stanowisko w poruszanych w nich kwestiach, to też Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia bezczynności w tym zakresie. Skargę więc w tej części należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.