IV SAB/Wr 1055/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. w K. na bezczynność Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 sierpnia 2025 r. I. stwierdza, że Burmistrz Bystrzycy Kłodzkiej dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2025 r. w zakresie dotyczącym punktów: 1, 2 i 3, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej do rozpatrzenia wniosku z dnia 7 sierpnia 2025 r. w ww. zakresie w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 7 sierpnia 2025 r. P. w K. (dalej: strona skarżąca) wystąpiło do Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej (dalej: Burmistrz, organ) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) udostępnienie pełnej treści pism przewodnich (wersji polskiej i angielskiej), za pośrednictwem których Burmistrz wykonał uchwałę w przedmiocie zajęcia stanowiska wobec Programu redukcji ryzyka w zlewni N. z dnia 27 czerwca 2025 r., przekazując uchwałę: Pani A. A. – P1. oraz Panu A1. N. – P2.; 2) udzielenie informacji, czy pisma do Pani A. A. oraz Pana A1. N. zostały przekazane elektronicznie, czy papierowo oraz podanie pełnych adresów, na które zostało wysłane pismo przewodnie wraz z uchwałą; 3) udostępnienie pełnej oraz całej korespondencji Burmistrza z P3.w sprawie Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. od stycznia 2025 r. do chwili obecnej; 4) wskazania kto i kiedy przekazał Burmistrzowi oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej adresy Pani A. A. oraz Pana A1. N.; 5) wskazania kto i kiedy zasugerował Burmistrzowi i Przewodniczącemu Rady Miejskiej przekazanie uchwały Pani A. A. oraz Pana A1. N. Pismem z 18 sierpnia 2025 r. Burmistrz, odnosząc się do wniosku poinformował, że żądane dane nie stanowią informacji w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.). Poza tym wskazał, że wniosek jest nieprecyzyjny ponieważ nie wskazuje konkretnych dokumentów urzędowych, których udostępnienia oczekuje wnioskodawca. Pismem z 29 sierpnia 2025 r. strona skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 7 sierpnia 2025 r. żądając przy tym: stwierdzenia bezczynności i zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi (k. 4-29 akt sądowych) strona skarżąca zaznaczyła (w szczególności), że Burmistrz w ustawowym terminie udzielił odpowiedzi jednakże zdaniem organu wnioskowane dane nie mają waloru informacji publicznej, a ponadto, zdaniem organu, wniosek jest nieprecyzyjny. Strona skarżąca nie zgodziła się z takim stanowiskiem, ponieważ – jak argumentowała - po pierwsze organ nie wyjaśnił dlaczego uważa wnioskowane dane za niespełniające waloru informacji publicznej, a po drugie wniosek jest wystarczająco precyzyjny. Dokładnie określa czego domaga się wnioskodawca, co w szczególności tyczy się dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przede wszystkim argumentował, że pisma przewodnie, podobnie jak dokumenty wewnętrzne wytworzone przez organ w ramach realizacji zadań mają wyłącznie charakter czysto techniczny. Pismo przewodnie samo w sobie nie zawiera żądnych danych stanowiących informację publiczną. Natomiast, gdyby uznać, że załącznik do tego pisma zawiera taką informację - w postaci uchwały Rady Miejskiej Bystrzycy Kłodzkiej w przedmiocie zajęcia stanowiska wobec Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. - to taka informacja jest w pełnym zakresie i dla wszystkich dostępna, albowiem wszystkie uchwały Rady Miejskiej Bystrzycy Kłodzkiej podlegają publikacji w urzędowym publikatorze - Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Z kolei adresy konkretnych instytucji (np. Banku Światowego) są danymi, które są publicznie dostępne w popularnych publikatorach, w tym na stronach internetowych tych instytucji. Dane w zakresie "kto i kiedy przekazał Burmistrzowi oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej" konkretne adresy również nie mieszczą w katalogu danych stanowiących informację publiczną, względnie informację o środowisku. Tak samo należy ocenić żądanie wniosku dotyczące wskazania: "kto i kiedy zasugerował Burmistrzowi oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej przekazanie" przedmiotowej uchwały do konkretnych osób - adresatów wskazanych w treści samej uchwały. Przyjmując nawet najbardziej liberalną dla wnioskodawcy interpretację przepisu art. 6 u.d.i.p., nie można uznać, że sfera domniemań i związane z nim żądanie określenia (podania) konkretnej osoby, która rzekomo sugerowała Burmistrzowi oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej dokonanie wysyłki korespondencji na dany adres stanowi informację publiczną, a tym bardziej informację o środowisku. Ponadto organ wskazał, że wniosek nie tylko odnosi się do danych niebędących informacją publiczną (bądź o środowisku), lecz także został sformułowany w sposób nieczytelny. Ogólne wskazanie, że wnioskodawca żąda "pełnej treści korespondencji Burmistrza z P3. w sprawie Programu Redukcji Ryzyka Powodziowego w zlewni N. od stycznia 2025 r. do chwili obecnej" nie pozwala nawet na dokonanie oceny, czy żądana korespondencja zawiera bądź nie dane stanowiące informację publiczną bądź informację o środowisku. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakresem sądowej kontroli objęte jest zatem także postępowanie organu w zakresie realizacji prawa dostępu do informacji, w tym informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie można odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok NSA z 18 listopada 2013 r., I OSK 1558/13; wyrok WSA w Poznaniu z 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, CBOSA). Rozszerzenie tej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p. zawierając katalog informacji, które należy kwalifikować jako informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Nie jest to katalog zamknięty, gdyż wszelkie informacje spełniające cechy wskazanej już definicji winny być traktowane jako informacja publiczna. Przy czym raz jeszcze podkreślenia wymaga, że informacja publiczna ma dotyczyć faktów w postaci dokumentów, danych i zasobów, będących w posiadaniu organu. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl zaś art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Burmistrza Bystrzycy Kłodzkiej w zakresie udostępnienia informacji zawartych w punktach 1-5 wniosku z 7 sierpnia 2025 r. odnoszących się do sposobu wykonania przez organ uchwały Rady Miejskiej Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 27 czerwca 2025 r. (nr XXI/155/2025) w sprawie stanowiska dotyczącego Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. W sprawie poza sporem pozostaje, że podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej – Burmistrz Miasta Bystrzycy Kłodzkiej – jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Odnosząc się zaś do charakteru żądanej informacji wskazać należy, że ww. uchwała Rady Miejskiej w Bystrzycy Kłodzkiej została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2024 r. poz. 1465, ze zm.; dalej: u.s.g.). Z treści § 1 i 2 tej uchwały wynika, że Rada Miejska w Bystrzycy Kłodzkiej wyraziła poparcie dla realizacji ww. Programu, jako działania o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa mieszkańców, ochrony mienia, infrastruktury technicznej oraz zrównoważonego rozwoju Gminy Bystrzyca Kłodzka. Z treści § 4 tej uchwały wynika nadto, że zobowiązano Burmistrza do przekazania treści uchwały m.in. do Pani A. A. – D. oraz Pana A1. N. – P3. Jak stanowi zaś art. 166 ust. 1 Konstytucji, zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Odpowiednikiem normy konstytucyjnej jest art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., które stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zaś zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 30 ust. 3 u.s.g. w realizacji zadań własnych wójt (burmistrz, prezydent) podlega wyłącznie radzie gminy. Regulacje te dowodzą zatem, że informacje dotyczące działalności Burmistrza w zakresie wykonywania przez niego zadań publicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g., czy też wytworzonych w związku z tą działalnością dokumentów, stanowią informację publiczną. Tym samym wbrew odmiennemu zapatrywaniu organu, zawarte we wniosku pytania o udzielenie informacji z 7 sierpnia 2025 r. w punktach 1, 2, 3 mają charakter informacji publicznej i jako takie winny zostać udostępnione na wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, pod warunkiem dysponowania nimi przez organ. W szczególności "pisma przewodnie" posiadają charakter informacji publicznej z tego względu, że stanowią przejaw zewnętrznych relacji pomiędzy organem a innymi podmiotami w ramach wykonywania funkcji publicznych. Informacją publiczną jest także konkretna forma, w której organ wykonuje swoje funkcje. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę pytania zostały sformułowane precyzyjnie. Strona skarżąca wyraźnie wyodrębniła rodzaj żądanych dokumentów pod względem podmiotowym i przedmiotowym oraz czas ich wytworzenia (korespondencja Burmistrza z P3. w sprawie Programu redukcji ryzyka powodziowego w zlewni N. od stycznia 2025 r. do chwili obecnej). Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dlatego też, Sąd w niniejszej sprawie stwierdził bezczynność Burmistrza i zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pytań 1, 2 i 3 w terminie 14 dni, gdyż taki termin wynika zasadniczo z przepisów u.d.i.p, tak więc należy go uznać za wystarczający (pkt I i II sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a, stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynny będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy zwrócić uwagę, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia żądania zawartego w punkcie 1 i 2 wniosku wynika z przekroczenia 14 dniowego terminu do udzielenia odpowiedzi stronie skarżącej, zaś w zakresie rozpatrzenia żądania 3 wniosku jawi się raczej jako rezultat jego przeoczenia, a nie celowego działania zmierzającego do uniknięcia odpowiedzi na pytania we wnioskowanym zakresie. W ocenie Sądu, nie ma natomiast podstaw do stwierdzenia bezczynności Burmistrza w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 7 sierpnia 2025 r. w zakresie pozostałych pytań w nim zawartych (pyt. 4 i 5). Organ w przepisanym terminie prawidłowo poinformował stronę skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Przedmiotem wniosku o informację publiczną mogą być zatem wyłącznie fakty, dane i dokumenty pozostające w posiadaniu organu (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., III OSK 153/25, CBOSA). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych jako informacje publiczne nie są kwalifikowane dokumenty wewnętrzne (analizy, opinie, dyskusje sugestie, propozycje). Organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć bowiem zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz). A do tego w istocie zmierzały pytania strony skarżącej zawarte odpowiednio w punktach 4 i 5 wniosku dotyczące wskazania "kto i kiedy" przekazał Burmistrzowi adresy, czy też "kto i kiedy" zasugerował przekazanie A. oraz A1. N. Tym bardziej, że z treści § 4 uchwały wyraźnie wynika, że to Rada Miejska Bystrzycy Kłodzkiej zobligowała organ do "przekazania treści uchwały m.in. do Pani A. A. – D. oraz Pana A1. N. – P2.". Dlatego też Sąd uznał, że żądania sformułowana w tych punktach wniosku, wykraczały poza obowiązki organu wynikające z przepisów u.d.i.p. Burmistrz miał więc w tym zakresie podstawy, by ograniczyć się do poinformowania strony skarżącej, że żądania sformułowane w tych punktach wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Skoro jednak organ tegoż nie uczynił, lecz jak wynika z udzielonej stronie skarżącej odpowiedzi, zdecydował się przedstawić swoje stanowisko w poruszanych w nich kwestiach, to też Sąd nie miał podstaw do stwierdzenia bezczynności w tym zakresie. Skargę więc w tej części należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 100 zł (wpis od skargi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.