IV SAB/Wr 1067/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 lipca 2024 r. I. stwierdza, że Burmistrz Gminy Trzebnica dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 25 lipca 2024 r. w zakresie punktu 6, dotyczącego zarządzeń numer: 101, 117, 127, 134, 143, 152, 155, 148, 115 i 133 oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Burmistrza Gminy Trzebnica do załatwienia wniosku w zakresie punktu 6, dotyczącego zarządzeń numer: 101, 117, 127, 134, 143, 152, 155, 148, 115 i 133, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz S. Ć. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. Działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej: u.d.i.p.), S. Ć. (dalej: wnioskodawca, autor wniosku, skarżący) - wnioskiem z 25 lipca 2024 r. - wystąpił do Burmistrza Gminy Trzebnica (dalej: Burmistrz, organ) o udzielenie odpowiedzi na postawione we wniosku pytania oraz o udostępnienie wymienionych tam dokumentów i informacji. Wskazał, że - 24 lipca 2024 r. - Sąd Apelacyjny utrzymał w mocy postanowienie sądu pierwszej instancji, który stwierdził nieważność wyboru M. D. na urząd Burmistrza Gminy Trzebnica (dalej: Gmina). W związku z powyższym poprosił o odpowiedź na zadane pytania. 1. Czy i kiedy organy Gminy powzięły informację o prawomocnym postanowieniu dotyczącym stwierdzenia nieważność wyboru M. D. na Burmistrza? 2. Czy i kiedy M. D. oddał klucze do pomieszczeń/obiektów i czy na tę okoliczność sporządzono protokół? Jeżeli tak, to proszę o jego udostępnienie. 3. Czy i kiedy M. D. został wyłączony/dezaktywowany dostęp do zasobów teleinformatycznych? 4. Czy i kiedy M. D. został wyłączony/dezaktywowany dostęp do administrowania portalami internetowymi i profilami mediów społecznościowych? 5. Czy i kiedy M. D. zdał wszystkie urządzenia (telefony...) należące do Gminy? Proszę o udostępnienie protokołów z przekazania tych urządzeń. 6. Proszę o udostępnienie zarządzeń Burmistrza wydanych po 30 kwietnia 2024 r. W piśmie z 8 sierpnia 2024 r. Burmistrz odpowiedział na wniosek. Ad 1) W dniu 25 lipca 2024 r. uzyskano informację medialną o orzeczeniu sądowym. Ad 2) Ad 3) Ad 4) Ad 5) Nie miały miejsca czynności wskazane w zapytaniu. Burmistrz poinformował, że dokumentację objętą punktem 6 udostępni do 25 września 2024 r., z uwagi na konieczność jej wyselekcjonowania i zanonimizowania. Organ przesłał ww. dokumentację 13 sierpnia 2024 r. W piśmie z 16 sierpnia 2024 r. autor wniosku poinformował, że nie przesłano mu trzech zarządzeń o nr 115, 150 i 154. W dniu 19 sierpnia 2024 r. organ udostępnił skany zarządzeń nr 115 i 150. Wskazał, że zarządzenie nr 154 zostało wycofane. Odnośnie wycofania zarządzenia nr 154, wnioskodawca wezwał organ do uzupełnienia przesłanych mu informacji. Dowodził, że wycofanie tego dokumentu nie świadczy o utracie przez niego walorów dokumentu możliwego do uzyskania drogą dostępu do informacji publicznej. Dodał, że brakujące zarządzenie winno mu zostać udostępnione wraz z dowodem potwierdzającym jego wycofanie z obiegu prawnego. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że projekt zarządzenia nie został podpisany przez Burmistrza, wobec czego zarządzenie nr 154 - mimo nadania mu numeru w systemie SIDAS - nie trafiło do systemu i nigdy nie weszło do obiegu prawnego. Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu. Zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia prawdziwych informacji z pkt 1 wniosku; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji, tj.: a) imion i nazwisk nauczycieli wyznaczonych do zastępowania dyrektora szkoły lub przedszkola pod jego nieobecność, ujętych w zarządzeniach o numerach: 101, 117, 127, 134, 143, 152, 155; b) imion i nazwisk osób powołanych do Gminnej Komisji ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Uzależnień w Trzebnicy, ujętych w zarządzeniu nr 148; c) imion i nazwisk osób powołanych na operatorów teleinformatycznych obsługi obwodowych komisji wyborczych, ujętych w zarządzeniu nr 115; d) imion i nazwisk nauczycieli ubiegających się o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego, ujętych w zarządzeniu nr 133; 3) zobowiązanie organu do udostępnienia "wycofanego" zarządzenia nr 154; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił swoje stanowisko. Stwierdził, iż organ podał nieprawdziwe informacje w zakresie punktu 1 wniosku, zastosował niezrozumiałą anonimizację w wielu dokumentach i nie przesłał treści "wycofanego" zarządzenia, ani dokumentu, który potwierdzałby, że zarządzenie to zostało przez kogokolwiek "wycofane". Odpowiadając na skargę, Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej jest częściowo uzasadniona. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo - podejmując te czynności - nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Informacją publiczną jest natomiast każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, skonkretyzowanego przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Ponadto informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Przyjmuje się, że instytucja dostępu do informacji publicznej nie ma na celu kontroli prawidłowości funkcjonowania organu. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą służyć realizacji celów, dla których właściwe są inne tryby postępowań i do których realizacji powołane są właściwe organy kontrolne. Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do przyjęcie, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 1 wniosku. W opinii Sądu, pytanie dotyczące daty powzięcia przez organy Gminy informacji o orzeczeniu Sądu Apelacyjnego wydanym w sprawie, w której Gmina nie była stroną, jak i uczestnikiem postępowania, nie dotyczy spraw publicznych. Z datą tą nie wiążą się bowiem dla Gminy żadne skutki prawne. Wiedza/niewiedza organów o orzeczeniu nie wpływa w żaden sposób na jego skuteczność czy prawomocność. Abstrahując od powyższego Sąd zauważa, że Burmistrz udzielił skarżącemu odpowiedzi na to pytanie podając datę 25 lipca 2024 r. Prawdziwość tej informacji nie może być przez Sąd ani zweryfikowana, ani zakwestionowana w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynność. Odnośnie zarządzenia nr 154 organ także nie dopuścił się bezczynności nie przesyłając go wnioskodawcy. Poinformował bowiem wnioskodawcę, iż zarządzenie to zostało wycofane, tj. że projekt zarządzenia nie został podpisany przez Burmistrza i że - mimo nadania mu numeru w systemie SIDAS - nie trafiło ono do tego systemu i nigdy nie weszło do obiegu prawnego. Oznacza to, iż dokument stanowiący projekt zarządzenia nie zawierającego jego ostatecznej treści, tj. faktycznie dokument wewnętrzny, nie podlegał udostępnieniu w ramach dostępu do informacji publicznej. Nie był on bowiem jeszcze skierowany do podmiotów zewnętrznych. Stanowił element przygotowań do powstania aktu, który dopiero po zaistnieniu w obrocie prawnym podlegałby udostępnieniu. W pozostałej części skarga okazała się uzasadniona. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W kontekście treści ww. przepisu rozważenia wymaga, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Problem ten był już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych, które opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" (por. wyrok tutejszego Sądu IV SAB/Wr 1002/21 z 8 lipca 2022 r.; dostępny: CBOSA). Przyjmuje się, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. Sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania. Informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, w tym imiona i nazwiska nauczycieli, stanowią - co do zasady - informację publiczną. Tym bardziej, że w sprawie mamy do czynienia z nauczycielami zastępującymi funkcjonariuszy publicznych (dyrektorów szkół) a także ubiegającymi się o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego. Ich dane nie powinny być zatem zanonimizowane. Powyższe dotyczy zarządzeń nr 101, 117, 127, 134, 143, 152, 155 i 133. Podobnie wygląda sytuacja osób - członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Uzależnień wymienionych w zarządzeniu nr 148. Powołani przez Burmistrza członkowie ww. Gminnej Komisji pełnią funkcje publiczne z upoważnienia Burmistrza. Zatem ich imiona i nazwiska stanowią informację publiczną oraz winny być publicznie znane (nie powinny być anonimizowane). Identycznie wygląda sytuacja anonimizacji imion i nazwisk osób powołanych przez Burmistrza na operatorów teleinformatycznych obsługi obwodowych komisji wyborczych, których zadaniem jest - m.in. - potwierdzanie zgodności danych elektronicznych o wynikach głosowania w obwodach (ujętych w zarządzeniu nr 115). W tym przypadku osoby te pełnią przecież funkcje publiczne. A zatem ich dane, tj. imiona i nazwiska, należy udostępnić (nie podlegają one anonimizacji). Odnośnie ww. zarządzeń zastanawiające jest, że jedynie dane niektórych nauczycieli, członków komisji i operatorów były anonimizowane, zaś pozostałych były udostępnione. Organ nie wyjaśnił, czym się kierował dokonując takiej selekcji. Mając na uwadze powyższe Sąd - w pkt I zdaniu pierwszym sentencji wyroku - stwierdził tym samym bezczynność organu w załatwieniu wniosku w zakresie punktu 6, dotyczącego zarządzeń nr: 101, 117, 127, 134, 143, 152, 155, 148, 115 i 133, a w pkt II zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy. Dalej idącą skargę Sąd oddalił (pkt III sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdaniu drugim sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. Orzekając jak w pkt I-III sentencji wyroku Sąd działał na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Zasądzona od organu na rzecz skarżącego kwota kosztów odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiścił on inicjując postępowanie sądowe. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.