IV SAB/Wr 107/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na przewlekłość postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. W dniu 9 czerwca 2014r. wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjna we Wrocławiu skarga K. S. (nosząca datę 7 maja 2014r.) na przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ś. w przedmiocie wniosku z dnia 1 kwietnia 2014r. w sprawie przyznania zasiłku okresowego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. przekazał dokumentację dotyczącą postępowania w sprawie, stwierdzając równocześnie, że w dokumentacji tej wykazane są czynności organu, zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Nadto organ podkreślił, że obecnie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. toczy się postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). I tak podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 §1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest także i to, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Stwierdzenie, że w określonej dacie - a tą będzie data orzekania przez sąd administracyjny - można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Dokonując zatem oceny prowadzonego w niniejszej sprawie przez w/w organ I instancji postępowania administracyjnego, wszczętego podaniem skarżącej z dnia 1 kwietnia 2014r. o przyznanie zasiłku okresowego, a któremu to organowi skarżąca zarzuca przewlekłość, należało mieć na uwadze tak przywołane wyżej regulacje prawne, jak i poczynione ogólnie rozważania. Sąd oceniając, czy w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, obowiązany był uwzględnić stan faktyczny istniejący w dacie wyrokowania. Ocena ta wywiedziona zaś została w oparciu o akta administracyjne, ilustrujące przebieg zdarzeń i rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu. Niesporne jest w sprawie, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało przez organ I instancji wniesionym przez skarżącą podaniem z dnia 1 kwietnia 2014r. o przyznanie zasiłku okresowego . Powyższe pozwala na stwierdzenie, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno i toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), gdzie ustawodawca w art. 2 ust. 1 stanowi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 w/w ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Istotny jest przy tym przepis art. 106 ust. 4 w/w ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Z kolei przepis art.107 ust.1 omawianej ustawy stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Z cyt. wyżej przepisów omawianej ustawy jednoznacznie zatem wynika, że po pierwsze przed wydaniem decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej organ obowiązany jest przeprowadzić rodzinny wywiad środowiskowy, a po drugie rodzinny wywiad środowiskowy jest niewątpliwie nieodzownym elementem - dowodem w postępowaniu w sprawie przyznawania tychże świadczeń. Wskazać należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, trudno ją zastąpić innymi środkami dowodowymi (por.wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn.akt II SA/BK 659/11, LEX nr 1104498; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn.akt I OSK 60/11, LEX nr 1081038). Zważyć przy tym należy, że sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego określony (uregulowany) został w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 712). Zasadą jest zgodnie z § 2 ust.1 tegoż rozporządzenia, że wywiad powinien być przeprowadzony w ciągu 14 dni roboczych od powzięcia informacji o okolicznościach uzasadniających jego przeprowadzenie. Tylko w sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, termin przeprowadzenia wywiadu skraca się do 2 dni (§ 2 ust.2 rozporządzenia). W myśl § 2 ust.3 w/w rozporządzenia, wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Wskazać należy, że przepisy w/w rozporządzenia nie nakładają na organ obowiązku wyznaczania terminu, który byłby zgodny z żądaniem ubiegającego się o dane świadczenie. Oznacza to, że termin przeprowadzenia przedmiotowego wywiadu winien uwzględniać tak możliwości organu, jak i interes osoby zainteresowanej przyznaniem świadczenia. Innymi słowy , stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że czynności zmierzające do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pod wskazanym przez skarżącą adresem, pracownik organu podjął dnia 11 kwietnia 2014 r., 14 kwietnia 2014 r. oraz 15 kwietnia 2014 r. Jednakże skarżącej nie zastano we wskazanym miejscu zamieszkania, stąd pismem z dnia 15 kwietnia 2014r. wezwano K. S. do złożenia wyjaśnień na okoliczność aktualnego miejsca zamieszkania. Pismo to w/w odebrała 23 kwietnia 2014 r. i w tym samym dniu zgłosiła się do pracownika socjalnego, który wyznaczył termin przeprowadzenia wywiadu od 25 kwietnia 2014 r. do 28 kwietnia 2014 r. w godzinach od 10.00 do 14.00. Wywiad przeprowadzono 28 kwietnia 2014r., w trakcie którego w/w złożyła pisemne oświadczenie dotyczące m.in. sytuacji materialnej i przyznanego, lecz jeszcze nie otrzymanego stypendium z Uniwersytetu [...]. W celu wyjaśnienia tej kwestii, organ I instancji pismem z dnia 29 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Uniwersytetu [...] o udzielenie w tym przedmiocie informacji. W dniu 12 maja 2014r. Ośrodek otrzymał odpowiedź z Uniwersytetu [...] potwierdzającą fakt przesłania na konto skarżącej dnia 20 marca 2014 r. przyznanego stypendium socjalnego w łącznej kwocie 2.650 zł i zwrocie tejże kwoty z powodu niewłaściwego numeru rachunku. Z kolei dniu 5 maja 2014r. organ I instancji wezwał skarżącą do dostarczenia potwierdzenia z Powiatowego Urzędu Pracy faktu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, do czego zobowiązała się 28 kwietnia 2014 r. podczas wywiadu środowiskowego. Po odebraniu przez skarżącą w dniu 13 maja 2014r. w/w wezwania, K. S. przedłożyła 14 maja 2014r. decyzję Powiatowego Urzędu Pracy potwierdzającą, że od 14 maja 2014r. jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Z akt sprawy niewątpliwie także wynika, a co jest istotną okolicznością w niniejszej sprawie, że pismem z dnia 25 kwietnia 2014 r. organ powiadomił skarżącą o terminie załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 1 kwietnia 2014r., ustalając jej termin zakończenia do 30 maja 2014r., wyjaśniając równocześnie, że przyczyną niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca jest toczące się postępowanie wyjaśniające. Po zapoznaniu się skarżącej z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie , organ I instancji dnia [...] maja 2014r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania K. S. wnioskowanego zasiłku okresowego. Skarżąca od decyzji tej wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., stąd akta sprawy organ przesłał w dniu 17 czerwca 2014 r. do tegoż Kolegium. W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że podejmowane przez organ działania i przedstawiony wyżej tok postępowania nie może być oceniany w kategoriach czynności zbędnych, względnie pozorujących gromadzenie materiału dowodowego, gdy nadto czynności podejmowane przez organ pozostają ze sobą w czasowym związku, co przy wydaniu [...] maja 2014r. przez organ opisanej wyżej decyzji w sprawie zasiłku okresowego, a będącej wynikiem rozpatrzenia podania skarżącej z dnia 1 kwietnia 2014r., nie pozwala na stwierdzenie opieszałości organu, której można byłoby przypisać cechę przewlekłości postępowania. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy można skutecznie postawić organowi zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011r., sgn.akt I SAB /Po 42/11). Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.innymi w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010r., sygn.akt II GPP 5/10 - wskazał , że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie, tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, analiza toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji, wszczętego wnioskiem skarżącej z dnia 1 kwietnia 2014r. w sprawie zasiłku okresowego nie potwierdziła zarzutów skarżącej co do przewlekłości tego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak wyżej. H.B.2.12.2014 r.