IV SAB/Wr 107/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Prezydenta Miasta L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Postępowanie w sprawie wszczęto zostało wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2019 r. adresowanym do Prezydenta Miasta L. (zwany dalej organem, podmiotem zobowiązanym), w którym Skarżący R. P. domagał się udostępnienia w formie elektronicznej informacji publicznej dotyczącej "planowanej przebudowy ul. [...] w L." Pismem z dnia 10 maja 2019 r. organ przesłał na adres mailowy wnioskującego Skarżącego plansze z projektem podziału działek nr [...] i [...] oraz zagospodarowania terenu na wysokości działek nr [...] i [...] wskazując, że na dzień przesłania informacji przedmiotowa dokumentacja nie jest jeszcze uzgodniona i zatwierdzona. Pismem z dnia 16 maja 2019 r. Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.). W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi, czyli 16 maja 2019 r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 u.d.i.p., czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że w piśmie, które otrzymał w dniu 10 maja 2019 r., organ w żaden sposób nie odniósł się do złożonego wniosku o udostępnienie projektu drogowego oraz żądanej informacji nie udostępnił. Przesłanie jednej strony z tego projektu nie jest projektem drogowym, o który wystąpił. Zarzucił, że otrzymany załącznik graficzny nie jest w żaden sposób opisany. Następnie przytoczył, że w związku z planowaną przebudową ulicy [...], Urząd Miasta posiada wykonany przez firmę A sp. z o.o. z siedzibą we W. na zlecenie organu, wydatkowany z publicznych pieniędzy w związku z realizacją zadania: "Przebudowa ulic B. i S.", a w tym: "Etap II ul. S. Projekt Drogowy". Projekt jest zdaniem Skarżącego ukrywany przez pracowników organu. Skarżący wielokrotnie zwracał się z prośbą ustną osobiście oraz telefonicznie o udostępnienie projektu. Argumentował tym, iż przy tej ulicy posiada dwie nieruchomości to jest działek [...] oraz [...], z części których urząd planuje Skarżącego wywłaszczyć w celu poszerzenia ulicy [...] oraz wybudowania zatoki autobusowej z miejscem do inspekcji oraz ważenia pojazdów. Wobec tego Skarżący powinien zostać poinformowany o planach urzędu by mógł się zapoznawać z pracami w tym zakresie. Zdaniem Skarżącego odpowiedź organu nie zawiera tego projektu drogowego, którego udostępnienia zażądał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w dniu 10 maja 2019 r. przesłał w formie elektronicznej na adres Skarżącego plansze z projektem podziału działek nr [...] i [...] oraz zagospodarowania terenu na wysokości działek nr [...] i [...] wraz z informacją, że na dzień przesłania informacji przedmiotowa dokumentacja nie jest jeszcze uzgodniona i zatwierdzona. W tej sytuacji organ uznał, że Skarżący otrzymał żądane informacje, nie zachodzi zatem stan bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Jak podkreśla się w doktrynie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, opublikowano: WKP 2018, LEX ) - z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. Na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skierowanie jej do rozpoznania w powyższym trybie nie jest przy tym uzależnione od wniosku strony. Generalnie ujmując, z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz.1330 ze zm.; zwana poniżej w skrócie "u.d.i.p." lub "ustawa"), zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Realizacja tego prawa spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że prezydent miasta mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak już wyżej zaznaczono - informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) tiret pierwsze ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Według art. 10 ust. 2 ustawy informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialnotechnicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Możliwe jest również umorzenie postępowania poprzez wydanie decyzji w myśl art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, we wskazanym w art. 13 terminie stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). W realiach rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w ramach wniosku o udostępnienie informacji publicznej Skarżący zażądał udostępnienia informacji dotyczącej planowanej przebudowy oznaczonej ulicy poprzez udostępnienie w formie elektronicznej projektu drogowego planowanej przebudowy tej ulicy. W ocenie Sądu udzielona w terminie 14 dni Skarżącemu w formie elektronicznej odpowiedź poprzez przesłanie mapki z projektem podziału oznaczonych konkretnie działek ([...] i [...]) oraz zagospodarowania terenu na wysokości tych działek wraz z informacją, że na dzień odpowiedzi dokumentacja ta nie została ani uzgodniona ani zatwierdzona, gdyż decyzje w tej materii jeszcze nie zostały wydane – nie może być uznana za bezczynność organu. Organ niewadliwie wykonał swoją powinność w sferze obowiązku informacyjnego co do treści i formy. Trzeba bowiem zauważyć, że w procedurze udzielania informacji publicznej stosowanie reżimu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy jedynie fazy wydania decyzji administracyjnej (odmownej), jak wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że poza tym zakresem podejmowania decyzji odmownej procedura nie jest sformalizowana na tyle, by organ był zobowiązany w każdym wypadku do dociekania intencji podmiotu formułującego dany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący ogólnikowo sformułował swe żądanie operując pojęciem "projekt drogowy", konkretność dotyczyła jedynie wskazania ulicy, i nie wynikało z treści, że chodzi o uregulowany przepisami w szczególności art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 - stanie prawnym sprawy) kompletny projekt budowlany tzn. wraz z całą wymaganą przepisami dokumentacją, częścią opisową i rysunkową, opisem technicznym etc. i to sporządzoną przez wymienioną w skardze spółkę. Takie doprecyzowanie wniosku zostało sformułowane dopiero w skardze, więc nie można stawiać skutecznie zarzutu organowi, że ten nie odpowiedział według (niewyrażonej uprzednio) intencji skarżącego. Za treść żądania wniosku odpowiada wnioskodawca zaś podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku do jej udzielania poza zakres żądania. W interesie wnioskodawcy leży odpowiedni sposób formułowania wypowiedzi, która składa się na treść żądania. W rozpatrywanej sprawie organ udzielił odpowiedzi zgodnej z zakresem przedmiotowym wniosku. Jeżeli Skarżący domaga się udostępnienia informacji publicznej w zakresie doprecyzowanym w skardze może w dowolnym czasie sformułować nowy wniosek. Poza tym godzi się zauważyć, że nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wniosek dotyczy planów (projektów) inwestycyjnych. Tymczasem informacja publiczna dotyczy sfery faktów istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Organ udostępnił informacje pomimo tego, że dotyczą one dopiero projektu inwestycji drogowej, który jest w trakcie uzgadniania, nie przeszedł bowiem jeszcze procedury z art. 35 Prawa budowlanego, nie został dotąd zatwierdzony, brak zatem dokumentów urzędowych rozumianych jako akty wytworzone przez organy władzy publicznej tzn. zawierające oświadczenie woli lub wiedzy, podpisane przez funkcjonariusza publicznego, będące wyrazem oficjalnego stanowiska organu. Nie ma bowiem jeszcze w obrocie prawnym wymaganych prawem budowlanym decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił w całości, na mocy art. 151 p.p.s.a.