IV SAB/Wr 108/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant : Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność P.W.-K. sp. z o.o. w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd P. W.- K. sp. z o.o. w C. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r., w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r. S. T.– skarżący – zwrócił się do Prezesa P. W.– K. S-ka z o.o. w C. (Spółka) o udostępnienie "wykazu osób zatrudnionych w Spółce na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych z podaniem nazwy stanowiska (umowa o pracę) i rodzaju wykonywanej pracy (umowy o charakterze cywilnoprawnym) oraz datą zatrudnienia (umowa o pracę) i częstotliwością świadczonych usług (umowy cywilnoprawne) a także wykaz osób świadczących pracę na rzecz P.[...] Sp. z o.o. w C. na podstawie umów lub innych porozumień z Powiatowym Urzędem Pracy w P. w okresie od grudnia 2010 do grudnia 2012". Pismem z dnia 20 grudnia 2012 r. Spółka zwróciła się do skarżącego o usunięcie braków w powyższym wniosku poprzez wykazanie interesu publicznego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto poinformowała, że ,,w Spółce nie ma wykazu osób zatrudnionych na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych z podaniem nazwy stanowiska, rodzaju wykonywanej pracy oraz datą zatrudnienia i częstotliwością świadczonych usług. W związku z tym jest to informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.)", ustawa. Odpowiadając na to wezwanie, skarżący pismem z dnia 27 grudnia 2012 r. informował, że "istnieje podejrzenie popełnienia przestępstwa korupcji i wnioskowana informacja stanowi ważny interes publiczny z uwagi na przypuszczenie wykorzystywania środków publicznych do celów prywatnych lub osobistych korzyści oraz świadome niezgodne z prawem dysponowanie środkami z budżetu państwa i majątkiem, który jest dobrem publicznym". Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. Spółka przedstawiła w sprawie krótkie stanowisko: "Wniosek pozostaje bez rozpoznania bowiem w wyznaczonym terminie nie zostały usunięte braki wniosku". Jednocześnie pouczyła, że w przypadku popełnienia przestępstwa przysługuje skarżącemu prawo zawiadomienia o tym organów ścigania. W skardze na bezczynność Spółki skarżący domagał się zobowiązania Zarządu P[...] Sp. z o.o. w C. do udostępnienia informacji, ustalenie osób odpowiedzialnych i pociągnięcie ich do odpowiedzialności w trybie art. 38 kpa oraz podjęcie środków zapobiegających nieterminowemu i nieprawidłowemu udzielaniu informacji publicznych w przyszłości. W uzasadnieniu skargi wnioskowano, że Spółka jest spółką komunalną ze 100% udziałem Gminy C. powołaną do realizacji zadań własnych Gminy. Informacja o jaką wniósł skarżący jest informacją publiczną gdyż dotyczy sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Dalej wywodził, że ustawa o ochronie danych osobowych nie powinna stanowić przeszkody do ujawnienia podstawowych danych osób zatrudnianych w organach i instytucjach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. W końcu, przedstawiając istotę interesu publicznego, w oparciu o wybrane orzeczenia sądów administracyjnych i doktrynę, stwierdził, że wykazał ważny interes publiczny, a mimo to nie uzyskał odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący domagał się udostępnienia informacji przetworzonej, która musiałaby być dopiero przez Spółkę opracowana. Wezwany do wykazania istotnego interesu publicznego uzasadniającego takie żądanie warunku tego nie spełnił. Uprawniało to zatem Spółkę do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu wyłącznie pod kątem legalności rozumianej jako zgodność z prawem materialnym i procesowym. Wprawdzie sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zawartymi w skardze zarzutami, sformułowanymi w niej wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że organ w tej sprawie jest bezczynny. Świadczą o tym następujące względy: prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa cytowana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości Sądu, że Zarząd Spółki komunalnej, w której 100% udziałów ma Gmina C., powołanej do realizacji jej zadań mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych, ustalonym art. 4 ustawy. Z przepisu ust. 1 tego artykułu bowiem wynika, że obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy tym krąg ten przytoczoną normą prawną nie został ograniczony, o czym świadczy wyraźnie: "w szczególności". Z kolei, art. 6 ust. 1 ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 ustawy). Skarżący domagał się udostępnienia informacji w postaci wykazu osób zatrudnionych w Spółce "na podstawie umów o pracę i umów cywilnoprawnych" ze wskazaniem stanowiska i rodzaju wykonywanej pracy a także datę zatrudnienia. Spółka uznała, że informacja taka stanowi informację przetworzoną i wezwała skarżącego do wykazania istotnego interesu publicznego, uzasadniającego takie żądanie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Rygor ten został też przez Spółkę zastosowany względem skarżącego. Takie zachowanie zobowiązanego było jednak niezasadne z dwóch powodów. Po pierwsze: wezwanie opatrzone powyższym rygorem skarżący otrzymał w dniu 21 grudnia 2012 r. natomiast jego pismo z dnia 27 grudnia 2012 r. odpowiadające na to żądanie wpłynęło do siedziby Spółki w dniu 28 grudnia 2012 r. Siedmiodniowy termin został zatem przez skarżącego zachowany. Spółce pozostawało więc jedynie ocenić czy okoliczności zawarte w "uzupełnieniu" wniosku przemawiałyby za istnieniem istotnego interesu publicznego, jako przesłanką stanowi o informacji przetworzonej. W istocie ustawa posługuje się w tym przypadku wyrażeniem ściślejszym: szczególnej istotności dla interesu publicznego. Po drugie: nie można pozostawić bez rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 64 § 2 kpa gdyż przepisy tego kodeksu mają w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej ograniczone zastosowanie. Świadczą o tym: treść przepisów art. 16, art. 17 i art. 23g ustawy oraz brak w niej typowej w takich przypadkach ogólnej normy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu. Instytucja pozostawienia wniosku bez rozpoznania – jak wynika zwłaszcza z art. 16 i art. 17 ustawy nie mieści się w kręgu uregulowań kodeksowych mających zastosowanie w sprawach udostępnienia informacji publicznej. Podmiot zobowiązany jest zatem w tej sprawie bezczynny. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż informacja prosta to informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Samo usunięcie danych podlegających ochronie np. danych osobowych nie powoduje, że staje się ona informacją przetworzoną. Natomiast informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji, co wymaga dokonania stosownych działań tj. analiz, obliczeń, zestawień, podsumowań, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1727/09, publ. w internetowej Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). Przetworzenie informacji w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to zebranie lub zsumowanie pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia danych, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, Lex nr 1135982). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Powołując się w tej mierze na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1720/05 stwierdzić należy, że jego ustalenie następuje w kontekście różnego rodzaju zdarzeń społecznych, politycznych, gospodarczych. Za sprawę szczególnie istotną dla interesu publicznego należy uznać taką, która - ze względu na rodzaj, czas, miejsce, sposób, okoliczności rozstrzygania i późniejszej realizacji - w istotnym zakresie wpływa lub może wpływać na wykonywanie przez podmioty władzy publicznej (w tym także inne osoby i jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim współuczestniczą w procesie wykonywania władzy publicznej, gospodarują majątkiem Skarbu Państwa) ich uprawnień i obowiązków. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów (publ. LEX nr 219985). Podstawowym elementem pozwalającym na właściwe uzasadnienie szczególnego interesu publicznego jest wykazanie, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub będzie wywoływało skutki dla potencjalnie dużego kręgu adresatów. Wnioskodawca musi wykazać, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, jak również nakreślenia okoliczności i faktów, które zostaną uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa on w interesie publicznym, a sprawa o której chce zostać poinformowany ma szczególne znaczenie. Podkreślić jednak należy, iż wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej, na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Dla oceny czy istnieje szczególny interes publiczny znaczenie ma nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. Udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego wtedy, gdy może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania struktur publicznych, w określonej dziedzinie życia społecznego, lub też może wpływać na poprawę, usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Wskazać też należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2006, s. 37). Reasumując pozwala to przyjąć, że informacja, o jaką zwrócił się skarżący jest informacją publiczną, gdyż odnosi się do sfery faktów związanych z działalnością gminy, angażującą publiczne środki finansowe. Skarżący zwraca się do Zarządu Spółki komunalnej, będącej w świetle postanowień ustawy - podmiotem zobowiązanym. Jego rzeczą było w pierwszym rzędzie ocenić czy uprawniony wnosi o informację prostą, czy przetworzoną, której udzielenie wcześniej wymagałoby wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zarząd Spółki winien więc – w drodze czynności materialnotechnicznej, udzielić informacji jeśli skarżący spełnił omówiony wcześniej warunek żądania informacji publicznej przetworzonej bądź jej odmówić – w drodze decyzji administracyjnej. W takim przypadku zdecyduje o rozstrzygnięciu brak tego warunku bądź okoliczności określone w art. 5 ustawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wziąwszy pod uwagę, że organ niezwłocznie reagował na wniosek skarżącego Sąd przyjął, że bezczynność zobowiązanego w rozpoznaniu tego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.