IV SAB/Wr 109/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w wydziale IV na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Prezydenta Miasta J.G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta J. G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 września 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta J. G. w powyższej sprawie nie ma cech rażącego naruszenia prawa; III. odstępuje od orzeczenia wymierzenie Prezydentowi Miasta J. G. grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta J. G. na rzecz skarżącego kwotę 100 ( słownie: sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 10 września 2012 r., R. O. działając w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z publikacjami prasowymi dotyczącymi zawartego porozumienia między Miastem J. G., a [...] w sprawie realizacji inwestycji Galeria S. oraz przebudową układu drogowego w rejonie planowanej inwestycji, wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie kserokopii zawartego porozumienia. W odpowiedzi Zastępcy Prezydenta J. G. z dnia 24 września 2012 r. na powyższe pismo poinformowano wnioskodawcę, że przedmiotowe porozumienie jest umową cywilnoprawną zawartą pomiędzy Miastem a w/w Spółką. Stwierdzono dalej, że zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Informacją publiczną jest zaś każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacje wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy. Ustawa określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje trzy oddzielne uprawnienia: - uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, - wglądu do dokumentów urzędowych, - dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Definicja dokumentu urzędowego dla potrzeb przedmiotowej ustawy nie obejmuje umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami prywatnymi. W związku z powyższym prawo do informacji publicznej nie obejmuje prawa do wglądu do takich umów. Poinformowano ponadto wnioskodawcę, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom określonym w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z ust. 2 tegoż artykułu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego zadeklarowano odpowiedź na konkretne pytania, o ile ewentualne odpowiedzi nie będą zawierały informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu R. O. wniósł o zobowiązanie organu do wydania żądanej informacji publicznej, kwestionując stanowisko, że żądana przezeń informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę działający z upoważnienia Prezydenta Miasta J. G. Zastępca Prezydenta wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie. W treści pisma stwierdzono, że w dniu 24 sierpnia 2012 r. w Jeleniej Górze zawarte zostało porozumienie pomiędzy Gminą J. G., a "Galeria S. - Projekt [...] Sp. z o.o." Spółką komandytowo-akcyjną pozostającą użytkownikiem wieczystym gminnej nieruchomości niezabudowanej położonej w J. G. przy al. [...] (dz. [...] ) dotyczące sposobu i terminów wykonania przez użytkownika wieczystego obowiązków związanych ze zgodnym z umową zagospodarowaniem gruntu. Zapisy porozumienia wprowadzono jednocześnie do umowy użytkowania wieczystego. Podniesiono, że nie doszło w omawianej sytuacji do zaistnienia bezczynności administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - udzielono bowiem w ustawowym terminie wyczerpującej odpowiedzi na złożony przez stronę wniosek. Stwierdzono, że jeżeli pismo strony traktować jako odwołanie od stanowiska organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, to właściwym do jego rozpoznania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z póżn. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowana informacja w zakresie strony przedmiotowej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analiza treści wniosku skarżącego z dnia 10 września 2012 r. w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powołanej wyżej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pozostaje poza sporem, że zakresem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych. Stanowią one bowiem informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Dostęp do nich może jednak podlegać ograniczeniu w myśl art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że w tym obszarze mieści się umowa zawarta przez organ samorządu terytorialnego dotycząca sposobu i terminu wykonania przez użytkownika wieczystego gminnej nieruchomości obowiązków związanych z zagospodarowaniem gruntu. W sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 10 września 2012 r. żądając wydania kopii zawartego porozumienia. Bezspornym jest także, że organ do dnia rozprawy nie udostępnił skarżącemu żądanej kopii umowy, ani też nie podjął innej czynności przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno - techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. Ponadto należy podkreślić, że przepisy u.d.i.p. wskazują w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jak wyżej podniesiono, bezczynność organu polega na nieudzielaniu wnioskowanej informacji publicznej lub nie wydaniu decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa (14 dni) - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie natomiast z ust. 2 przywołanego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, organ obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu administracji publicznej, na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ ten zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udziela informacji, zachowuje się biernie (milczy), jak i wówczas, gdy prowadzi bezzasadnie pisemną polemikę, czy też udziela błędnych wyjaśnień. Podkreślić raz jeszcze należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie, ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, skarga do sądu. Z powyższego wynika, że brak było podstaw do odrzucenia skargi. W sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, co dopiero otwierałoby skarżącemu drogę odwoławczą w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne a zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze na mocy art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a.