IV SAB/Wr 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. – A. redaktor naczelnej portalu [...] na bezczynność Prezydenta Miasta Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Ś. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Ś. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r., doręczonym drogą elektroniczną, A. S.-A. - redaktor naczelna portalu [...] (zwana dalej stroną, skarżącą) zwróciła się do Prezydenta Miasta Ś. (dalej Prezydent, organ) o udzielenie - na podstawie art. 3a prawa prasowego - odpowiedzi na pytania związane z jej wypowiedzią podczas [...] sesji Rady Miejskiej w Ś. o treści: "[...]". W związku z powyższą wypowiedzią, strona zadała następujące pytania: 1) O których mediach mówiła pani w zdaniu "[...]"? Proszę podać tytuły; 2) Jakich publikacji i gdzie zamieszczanych dotyczyła wypowiedź: "[...]." Proszę podać konkretne tytuły, daty publikacji. Jednocześnie skarżąca zadała pytania do następującej wypowiedzi: "[...]." W związku z wypowiedzią: "[...]", strona poprosiła o wskazanie konkretnych tekstów redakcyjnych, o których mowa powyżej oraz tytuły mediów, które je opublikowały. Natomiast w związku z wypowiedzią: "[...]", skarżąca poprosiła o podanie ile i przeciwko komu toczą się postępowania prokuratorskie. Powyższe wnioski strony organ pozostawił bez odpowiedzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o ukaranie organu w związku z nieudzieleniem odpowiedzi na zapytania prasowe, zadane przez nią drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2018 r. Do skargi strona załączyła kopie dwóch e-maili zawierających pytania związane z wypowiedziami Prezydenta podczas [...] sesji Rady Miejskiej w Ś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie - w razie nieuwzględnienia wniosku - o jej oddalenie. Prezydent podniósł, że przepisem szczególnym dopuszczającym drogę sądowoadministracyjną w sprawach dotyczących informacji prasowej lub niezachowania wymogów odmowy, jest art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 Nr 5, poz. 24, dalej Prawo prasowe). Zdaniem organu, ustawodawca dopuścił możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego wyłącznie odmowy informacji prasowej lub niezachowania wymogów odmowy, nie zaś bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Prezydent podkreślił, że żądane przez skarżącą informacje nie mieszczą się w definicji ustawowej informacji publicznej, a jedynie mogą być rozpatrywane w kategorii "zapytania prasowego". Wyjaśnił, że informacja prasowa jest pojęciem szerszym od pojęcia "informacji publicznej", zawierającym informacje o szeroko pojętej działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji prasowej, w tym także informacji o podjętych w sprawie czynnościach przez podmiot zobowiązany. Dodatkowo organ wskazał, że pytania skarżącej nie dotyczyły działalności gminy, ale interpretacji wypowiedzi Prezydenta Miasta, a zatem nie dotyczyły sfery faktów, lecz mieściły się w sferze wyjaśnień, co wykracza poza zakres obowiązku udzielenia prasie informacji, o którym mowa w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Organ stwierdził również, że gdyby gmina chciała zaspokoić oczekiwania skarżącej i odpowiedzieć na postawione pytania, to musiałaby wytworzyć nowe informacje, specjalnie na potrzeby strony. Zdaniem Prezydenta, w sytuacji gdy podmiot obowiązany nie zamierza udzielić informacji prasowej, ewentualnie odmawia jej udostępnienia, materializuje się uprawnienie redaktora naczelnego do wystąpienia z żądaniem doręczenia odmowy na piśmie. Zgłoszenie żądania otwiera trzydniowy termin na udzielenie odmowy w formie pisemnej. Doręczenie pisemnej odmowy otwiera z kolei trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Analogicznie jest w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji prasowej w ogóle nie zachowuje pisemnej formy odmowy, tzn. milczy wobec żądania redaktora naczelnego doręczenia odmowy na piśmie, nie rozpoznając jego wystąpienia. W takim przypadku bezskuteczny upływ trzydniowego terminu na wydanie pisemnej odmowy, otwiera trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie organu, niezgłoszenie przez skarżącą żądania w formie pisemnej odmowy udzielenia informacji prasowej - jak tego wymaga art. 4 ust. 3 Prawa prasowego - sprawia, że nie został otwarty trzydniowy termin na udzielenie pisemnej odmowy, w związku z czym nie doszło do otwarcia trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi na odmowę udzielenia informacji prasowej, względnie niezachowania wymogów formy odmowy. W konsekwencji, z uwagi na przedmiot skargi określony przez stronę jako "nieudzielenie odpowiedzi na zapytanie prasowe" i wniosek o ukaranie organu grzywną, skarga jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jednocześnie, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest dostęp do informacji dziennikarza - redaktor naczelnej portalu [...] - w trybie przewidzianym w art. 3a Prawa prasowego. Wskazać w tym miejscu należy, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania informacji prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika ze wskazanego powyżej art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia winna nastąpić w trybie u.d.i.p., a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów obowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta winna zawierać oznaczenie organu; jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi; datę jej udzielenia; redakcję, której dotyczy oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego). W rozpoznawanej sprawie trybem udzielenia informacji prasie był niewątpliwie tryb przewidziany w art. 3a Prawa prasowego, o czym świadczy zarówno treść samego wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. (zawartego w dwóch odrębnych e-mailach, w których skarżąca zadała Prezydentowi pytania związane z wypowiedziami podczas [...] sesji Rady Miejskiej w Ś.) o udzielenie informacji w trybie art. 3a Prawa prasowego, jak również treść skargi wniesionej przez stronę na podstawie ww. przepisu na bezczynność Prezydenta w zakresie udzielenia odpowiedzi na "zapytania prasowe". Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został zatem przez samą skarżącą, która - wskazując na swój status jako redaktora naczelnego portalu [...] - domagała się udzielenia informacji w trybie art. 3a Prawa prasowego. Wbrew argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, nie ma w sprawie zastosowania regulacja zawarta w art. 4 Prawa prasowego, dotycząca udzielenia prasie informacji o swej działalności przez przedsiębiorców, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 Prawa prasowego), kierunek nadany przez stronę wymusza bowiem odpowiedni tok postępowania. Z mającego zastosowanie w sprawie odesłania zawartego w art. 3a Prawa prasowego wynika jednoznacznie, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie, winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji wpłynął do organu drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2018 r. Z aktualnie przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek ten w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany. Organ nie udzielił również skarżącej informacji o przyczynie odmowy udzielenia odpowiedzi na zadane we wniosku pytania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ani nie załatwił sprawy w inny, opisany powyżej sposób. W związku z tym należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie. W konsekwencji, należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Prezydenta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Prezydent pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że skarżąca powinna była zażądać odmowy udzielenia informacji prasowej w formie pisemnej, a zatem w odrębnym trybie udzielania prasie informacji, uregulowanym w art. 4 Prawa prasowego. Przyjęcie przez organ odmiennego trybu, w jakim powinien być rozpoznany wniosek strony, nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności organu. W pozostałym zakresie skargę należało uznać za niezasadną, w związku z czym - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w punkcie III sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie IV sentencji, obejmujące wpis od skargi (100 złotych), wynikało z treści art. 200 p.p.s.a.