IV SAB/Wr 110/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skargi K. O. i G. O. na bezczynność Burmistrza Miasta J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. pełnomocnik G. i K. O. wniósł wniosek do Burmistrza Miasta J. następującej treści: O. otrzymali pismo dotyczące odwołania ich z funkcji zarządców budynku nr [...] przy ul. [...] w J. (nr pisma [...]). W załączeniu do tego pisma utajnione zostały jednak dane osób, które złożyły prośbę o odwołanie. W związku z tym, że zamierzają oni podjąć kroki prawne w celu wyjaśnienia tej sytuacji, wnioskuje o udostępnienie danych wspomnianych osób w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa. Wniosek ten zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ustawa nakłada obowiązek udostępnienia informacji publicznej podmiotom reprezentujący, jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, które wykonują zadania publiczne bądź dysponują majątkiem publicznym. Bez wątpienia wpłynięcie pisma do organu jednostki samorządu terytorialnego oraz nadanie sprawie biegu poprzez przekazanie pisma zainteresowanym uzasadnia powołanie się na tę ustawę oraz żądanie udzielenia odpowiedniej informacji. Przy tym niemożliwe jest powoływanie się na ochronę danych osobowych, gdyż osoby, które podpisały pismo liczyły się, że konsekwencją może być reakcja strony przez nie piętnowanej oraz chęć oficjalnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. Kierownik Referatu Gospodarki Mieszkaniowej Urzędu Miejskiego w J. poinformował pełnomocnika wymienionych osób, że wnioskowane dane nie są danymi publicznymi w myśl ustawy. Uznając, że organ administracyjny jest bezczynny pełnomocnik działający w sprawie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku. Wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta J. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a. o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 25 kwietnia 2016 r. skarżący otrzymali pismo informujące o odmowie udostępnienia tych informacji z uwagi na to, że wnioskowane dane nie są danymi publicznymi w myśl ustawy. W istocie wnioskowane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, ponieważ organ administracji publicznej, jakim jest Burmistrz J., przyjął pismo mieszkańców budynku z dnia 17 lutego 2016 r. i nadał mu urzędowy bieg, przesyłając je zarządcom. Można zatem uznać, że do dnia złożenia skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej w rozumieniu art. 16 ustawy, czym naruszył termin zawarty w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Nie można bowiem za taką odpowiedź uznać pisma z dnia 25 kwietnia, które w lakoniczny i niepełny sposób oznajmiało o niemożności udostępnienia informacji publicznej. Przesłanką bowiem do uznania, że organ odpowiedział, chociażby odmownie, na wniosek o udostępnienie informacji publicznej byłoby uznanie, że treść tego pisma spełnia wymogi do uznania go za decyzję administracyjną. W tym przypadku mamy do czynienia jedynie ze zwykłym pismem urzędowym, gdyż brakuje mu wielu elementów koniecznych do uznania go za decyzję administracyjną, jak choćby przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, przytoczenia podstawy prawnej w postaci konkretnego przepisu prawa, a także pouczeniu o możliwości i trybie odwołania. Dodatkowo odmowa udzielenia informacji publicznej pozbawia skarżących możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw, gdyż informacje objęte wnioskiem są niezbędne do podjęcia jakichkolwiek dalszych kroków prawnych. Na marginesie należy jeszcze podnieść, że powołanie się na ochronę danych osobowych w sytuacji, gdy dane osoby wystąpiły ze skargą przeciwko zarządcom jest nieuzasadnione. Można uznać, że osoby te, składając skargę na zarządców liczyły się z tym, że mogą być przeciwko nim podjęte kroki prawne zmierzające do zweryfikowania zawartych w skardze oskarżeń. W związku z tym uprawnione jest twierdzenie, że osoby te zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy zrezygnowały z przysługującego im prawa do ochrony danych osobowych. Trudna bowiem jest do wyobrażenia sytuacja, gdy osoba bezpodstawnie pomawiana o czyny, których się nie dopuściła, nie ma możliwości obrony swoich praw dlatego, że dane osób, które ją oskarżają, są utajnione i podlegają ochronie danych osobowych (...). W odpowiedzi na skargę Burmistrza Miasta J. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Stwierdził, że zarzuty bezczynności organu jakim jest Burmistrz Miasta są co najmniej niezrozumiałe, albowiem skarżący otrzymali pełną i wyczerpującą odpowiedź (...). Organ poinformował, że wnioskowane dane nie są danymi publicznymi w myśl ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżących, w ocenie organu, nie znajdują one podstaw, albowiem: Skarżący, zdaje się, nie rozumieją faktu, iż nie każda czynność, dokument będący w posiadaniu organu publicznego, a nie wytworzony przez ten organ stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy: udostępnieniu podlega informacja publiczna, wymieniona w sposób otwarty w tym przepisie ustawy. Cytując go stwierdził, że skarżący domagali się wydania dokumentów obejmujących wykaz osób, które wystąpiły z prośbą o odwołanie Zarządu oraz przekazanie pisma skierowanego do powyższych osób listem poleconym za potwierdzeniem odbioru. W ocenie organu wniosek ów nie stanowi informacji publicznej, a w szczególności w zakresie jaki uważa skarżący, bowiem; 1) dokument ów nie mieści się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy 2) nie ma do niego zastosowania art. 6 ust 2 ustawy, gdyż dokument ten nie jest formą wiedzy utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza organu. Również nietrafnym jest zarzut skarżących niewydawania decyzji odmownej, albowiem organ wydaje taką decyzję jedynie w przypadku gdy informacja ma znamiona informacji publicznej, a tak nie jest w tym przypadku (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którą może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. - o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji p.p.s.a. Oznacza to, że w przypadku skarg wyżej określonych w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma bowiem na celu ochronę prawa strony przez: doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dodanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywana jest przez sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Podstawą do czynienia ustaleń faktycznych pozostają akta administracyjne sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś. H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Warszawa. 2005. s. 86). Wniesienie skargi "na milczenie władzy" jest przy tym uzasadniane nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta J. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie cytowanej ustawy, która w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego, w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08). Zgodnie z art. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnienie informacji publicznej na wniosek (art. 10). Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (...). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 1-3). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 ustawy określa przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Katalog ten ma charakter przykładowy i niepełny. Świadczy o tym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien zawiadomić pismem uprawnionego, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Pismo informacyjne o tym jest zatem formą załatwienia sprawy. Podmiot zobowiązany może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy. Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Należy zatem rozważyć czy w sprawie istnieje informacja publiczna i czy organ administracji prawidłowo załatwił wniosek o jej udostępnienie. Przy piśmie z dnia 29 marca 2016 r. Kierownik Referatu Gospodarki Mieszkaniowej UM w J. do skarżących przekazana została "treść pisma mieszkańców – budynku nr [...] przy ul. [...] w J.". W piśmie tym grupa osób – najemców lokali komunalnych w budynku nr (...) przy ul. (...) zwróciła się do Burmistrza Miasta J. "o zdjęcie ze stanowiska zarządcy budynku, państwa (...)". Dalej uzasadnione tę prośbę i dołączono do niej listę osób z imieniem i nazwiskiem, nr lokalu i podpisami. Dane te zostały zanonimizowane. Skarżący, w istocie rzeczy, zwrócili się o tę listę z pełnymi danymi, natomiast Burmistrz Miasta J. uznając, że skarżący domagali się wydania dokumentów obejmujących wykaz osób, które występowały o odwołanie zarządu przyjął, że wniosek nie stanowi informacji publicznej gdyż nie mieści się ani w kategorii informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3, ani też nie jest dokumentem urzędowym zdefiniowanym w art. 6 ust. 2 ustawy jako treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Nie można się nie zgodzić z tą oceną – wystarczy treść wykazu porównać z treścią przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2. Sporny wykaz nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Jest to dokument prywatny. Niewątpliwie wniosek osoby fizycznej (osób fizycznych) jest dokumentem prywatnym. Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz I. Kamieńskiej i M. Rozbickiej – Ostrowskiej. Wolters Kluwer. W-wa 2016, str. 189). Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nadto nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu (Tamże, str. 190). Ocena organu administracyjnego zatem, że w sprawie nie ma informacji publicznej (nie niweczy tego wyrażenie organu: dane publiczne, skoro przywołuje się zaraz za nim ustawę o dostępie do informacji publicznej) jest trafna. Prawidłowe też było załatwienie wniosku pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. skoro skarga została wniesiona po tej dacie (nosi datę: 17 maja 2016 r.) bezczynność nie miała miejsca. Skarga, tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie, podlegała oddaleniu, co Sąd uczynił na podstawie art. 151 p.p.s.a. PM 25.08.2016 r.