IV SAB/Wr 110/18

|Sygn. akt IV SAB/Wr 110/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 10 lipca 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia Lidia Serwiniowska, , Sędziowie, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.), , , , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2018 r., sprawy ze skargi A. S.-A. Redaktor Naczelny portalu [...], na bezczynność Dyrektora Biblioteki Publicznej w Ś., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Dyrektora Biblioteki Publicznej w Ś. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od dnia, doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;, stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, w pozostałym zakresie oddala wniosek;, zasądza od Dyrektora Biblioteki Publicznej w Ś. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, sądowego., Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. (doręczonym drogą elektroniczną) A. S.-A. redaktor naczelna portalu [...] (zwana dalej stroną, skarżącą) zwróciła się do Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w Ś. (zwanego dalej Dyrektorem, organem) o udostępnienie - na podstawie art. 3a prawa prasowego - informacji publicznej poprzez podanie kwoty wpływów z reklam zamieszczonych w biuletynie "[...]" oraz na portalu "[...]" w okresie od [...] 2018 r. do [...] 2018 r. Skarżąca wniosła o załączenie kopii wszystkich wystawionych i zapłaconych w związku z tym faktur. Strona zawnioskowała również o podanie nakładu każdego z dotychczas wydanych numerów biuletynu "[...]". W odpowiedzi na powyższy wniosek strony, pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ poinformował, że kwoty z wpływu reklam zamieszczanych w biuletynie "[...]" oraz na portalu "[...]" w okresie od [...] do [...] 2018 r. wynoszą [...] zł, koszty (średnie) - poza kolportażem - związane z wydawaniem ww. biuletynu oraz utrzymaniem portalu zostały podane w pismach z dnia [...] i [...] 2018 r., a nakład każdego z dotychczas wydanych numerów biuletynu jest zapisany w stopce redakcyjnej każdego wydania – [...] tys. egzemplarzy (do wiadomości - strona [...] pod bieżącymi tekstami). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona, wnosząc o ukaranie organu, podniosła, że Dyrektor nie udostępnił kopii faktur i zleceń za reklamy zamieszczone w biuletynie informacyjnym "[...]" oraz na portalu [...] w dniach od [...] do [...] 2018 r. Skarżąca wskazała, że biuletyn informacyjny "[...]" jest wydawnictwem instytucji publicznej, finansowanej ze środków budżetu miasta, w związku z czym wniosek o udostępnienie kopii faktur i zleceń na reklamy zamieszczone w publicznym wydawnictwie, rozdawanym bezpłatnie mieszkańcom miasta, jest uzasadniony. Tymczasem organ - bez żadnego uzasadnienia - nie udostępnił powyższych dokumentów. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] czerwca 2018 r. (oraz w piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę z dnia [...] czerwca 2018 r.) organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że żądane przez stronę dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej: u.d.i.p.), co uniemożliwia ich udostępnienie. Zdaniem organu, kopie żądanych faktur i zleceń nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p., gdyż nie są dokumentami urzędowymi, ani nie stanowią dokumentu o charakterze nośnika informacji publicznej. Organ podkreślił, że dokumenty te nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, a więc tym bardziej nie mogą być uznane za oświadczenie takiego funkcjonariusza i to złożone w ramach jego kompetencji, a ponadto nie niosą komunikatów w sprawach publicznych, o jakich mowa w omawianej ustawie, stąd żądanie wglądu do tych dokumentów jest nieuprawnione w świetle u.d.i.p. Końcowo Dyrektor wskazał, że faktury VAT i rachunki odzwierciedlają elementy kontraktu cywilnego pochodzące od podmiotów, które w ramach zawartej umowy wykonały lub są zobowiązane do wykonania jej przedmiotu o określonej w fakturze czy rachunku wartości i służą jako dowód dla organów podatkowych, względnie w procesie cywilnym dla sądów powszechnych. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżąca potrzymała swoje stanowisko w sprawie wskazując, że dyrektor placówki publicznej, finansowanej z budżetu miasta, jest zobowiązany do udostępniania dokumentów dotyczących transakcji finansowych. Dodatkowo strona podkreśliła, że wśród reklamodawców biuletynu "[...]" są spółki w 100% należące do miasta, a zatem mieszkańcy mają prawo wiedzieć, jak wygląda faktyczne finansowanie biuletynu, będącego informatorem promującym działania władz miasta. Skarżąca podkreśliła również, że Dyrektor nie wskazał przyczyn nieudostępnienia wnioskowanych faktur. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jednocześnie stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest dostęp dziennikarza do informacji publicznej, przewidziany w art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe (Dz. U. z 1984 Nr 5, poz. 24), zgodnie z którym w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego, w przypadku gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. powinien być rozpatrzony na podstawie u.d.i.p, dotyczy bowiem działalności jednostki budżetowej gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że miejska biblioteka publiczna wykonuje zadania publiczne, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie żądana informacja stanowi informację publiczną, wobec brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu należało uznać, że żądana przez skarżącą informacja w postaci udostępnienia do wglądu kopii faktur i zleceń za reklamy zamieszczane w biuletynie informacyjnym "[...]" oraz na portalu [...], jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniony zatem został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Przepisy u.d.i.p. precyzują, że podmiot zobowiązany, rozpatrując wniesione do niego żądanie, winien zachować się w jeden z następujących sposobów: - przede wszystkim udzielić informacji publicznej pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w jego posiadaniu, lub - poinformować wnioskodawcę w formie zwykłego pisma, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, gdyż nie dotyczy informacji mających charakter publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił lub podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia (art. 4 u.d.i.p.), bądź też zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), lub - umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) albo odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) w formie decyzji administracyjnej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy, a także w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc wówczas, gdy mimo wezwania strona nie wykaże, w jakim zakresie uzyskanie danej informacji będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu drogą elektroniczną w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wniosek zawierał zarówno żądanie udzielenia informacji dotyczącej kwot wpływów z reklam zamieszczonych w biuletynie "[...]" i na portalu "[...]" w okresie od [...] 2018 r. do [...] 2018 r. oraz nakładu każdego z dotychczas wydanych numerów biuletynu "[...]", jak również zawierał wyraźną prośbę o załączenie kopii wszystkich wystawionych i zapłaconych w związku z tym faktur. W piśmie z dnia [...] maja 2018 r. organ udzielił odpowiedzi odnośnie kwot z wpływu reklam zamieszczanych w biuletynie informacyjnym i na portalu we wnioskowanym przez stronę okresie oraz wskazał, że nakład każdego z wydanych numerów biuletynu jest zapisany w stopce redakcyjnej każdego wydania. Organ poinformował jednocześnie, że średnie koszty związane z wydawaniem biuletynu oraz utrzymaniem portalu zostały podane w skierowanych do skarżącej pismach z dnia [...] lutego i [...] marca 2018 r. Dyrektor nie udostępnił jednak - pomimo wyraźnej treści wniosku skarżącej - kopii faktur i zleceń za reklamy zamieszczane w biuletynie informacyjnym "[...]" oraz na portalu [...] wydawanych w dniach od [...] do [...] 2018 r. Powyższe roszczenie strony stanowiło przedmiot skargi wniesionej do tutejszego Sądu. Aktualnie z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2018 r. w zakresie udostępnienia ww. kopii faktur i zleceń w dalszym ciągu pozostaje nierozpoznany. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na dzień wyrokowania podstawą do oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania, czy też ściślej, w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie nie udostępnił dokumentów, o które wnioskowała strona. Organ nie załatwił też wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W konsekwencji należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Dyrektora nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. udzielił informacji odnośnie pytań zadanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. Pozostał natomiast bezczynny w zakresie udostępnienia wnioskowanych kopii faktur i zleceń za reklamy zamieszczane w biuletynie informacyjnym "[...]" oraz na portalu [...]. W pozostałym zakresie skargę należało uznać za niezasadną, w związku z czym - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzeczono jak w pkt III sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie IV wyroku, obejmujące wpis od skargi (100 złotych), wynikało z treści art. 200 p.p.s.a.