IV SAB/Wr 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant : starszy referent Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi A. F. i M. F. na bezczynność Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. Oddział we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 31 października 2011 r. A. F. i M. F. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, dalej skarżący, wezwał [...] S A Oddział we W. (dalej Spółka) w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej ustawa), o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji, stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu w celu podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości rolnej o nr ewidencyjnym [...] położonej w M. Skarżący pismem z 23 stycznia 2012 r. ponowił wezwanie z pisma z dnia 31 października 2011 r. Spółka pismem z 7 stycznia 2012 r. poinformowała pełnomocnika wnioskodawcy, że na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w M. został wybudowany legalnie w 1991 r. na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w dacie realizacji inwestycji gazociąg relacji Sz. stanowiący jej własność z dniem 2 października 2009 r. Przebieg gazociągu uwzględniony został w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. nr L/247/10 z dnia 29 marca 2010 r., a także w miejscowym planie, który utracił moc 31 grudnia 2002 r. a obowiązywał od 26 września1990 r. uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. nr VII/30/90. Skarżący pismem z 21 czerwca 2012 r. zwrócił się do Spółki o oznaczenie decyzji i postanowień na podstawie których na nieruchomości znalazł się przedmiotowy gazociąg poprzez podanie daty, organu wydającego i znaku dokumentu, czyli danych, które pozwolą na identyfikację tego dokumentu i pozyskanie go od właściwego organu. Spółka pismem z 7 września 2012 r. poinformowała pełnomocnika wnioskodawcy, że wszelka dokumentacja dotycząca w/w gazociągu jest w pełni możliwa do uzyskania w archiwach urzędu, który je wydał. W dniu 24 stycznia 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Spółki w sprawie udzielenia informacji publicznej zgodnie z jego żądaniem zawartym w piśmie z dnia 31 października 2011 r. W uzasadnieniu podał, że zaskarżony organ pozostaje w bezczynności polegającą na: - nieudostępnieniu informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy przy jednoczesnym, - niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. Spółka pismem z 4 lutego 2013 r. poinformowała skarżącego, że odcinek gazociąg na działce nr [...] położonej w M. stanowiący własność [...] S.A został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu wydanej przez Urząd Wojewódzki we W. Wydział Gospodarki Przestrzennej w sprawie nr [...], decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] i decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] wydanej przez Urząd Rejonowy we W. w sprawie nr [...]. Jednocześnie podano, że oznaczenie właściwych decyzji dla odcinka gazociągu przechodzącego przez nieruchomość skarżącego wymagało pozyskania dokumentacji administracyjno-prawnej z wewnętrznych archiwów Spółki. W chwili obecnej Spółka nie posiada innych dokumentów dla przedmiotowej działki niż w/w wymienione. Jednakże Spółka stale prowadzi czynności mające na celu pozyskanie dokumentów administracyjno-prawnych z zewnętrznych archiwów państwowych. W piśmie z dnia 7 września 2012r. Spółka poinformowała o możliwości uzyskania dokumentów dotyczących budowy gazociągu w archiwach Urzędu, który je wydał. Według posiadanej wiedzy, wystarczającą informacją dla pozyskania dokumentów dotyczących budowy gazociągu wysokiego ciśnienia jest oznaczenie nazwy i daty budowy gazociągu oraz wskazanie działki, przez którą gazociąg przechodzi. W załączeniu przesłano kopie decyzji tj. decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny, decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] i decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania ze względu na przekazanie pełnomocnikowi strony skarżącej kopii decyzji w których posiadaniu jest. tj. decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny gazociągu wydanej przez Urząd Wojewódzki we W. Wydział Gospodarki Przestrzennej w sprawie nr [...], decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] i decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] wydanej przez Urząd Rejonowy we W. w sprawie nr [...]. W chwili obecnej Spółka nie posiada innych dokumentów dotyczących odcinka gazociągu przechodzącego przez przedmiotową nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej mieści się orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych sytuacjach, w tym w przypadku niezbędności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.). Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). W niniejszej sprawie skarżący: A. i M. F. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność [...] SA, Oddział we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy gazociągu na działkach nr ewid. [...] położonych w M., stanowiących współwłasność ustawową małżeńską . W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania, ze względu na udostępnienie pełnomocnikowi strony skarżącej kopii decyzji, w których posiadaniu jest Spółka tj. decyzji z [...] zatwierdzającej plan realizacji gazociągu przez Urząd Wojewódzki we W. i kopii decyzji pozwolenia na budowę z [...] wydanej przez Urząd Rejonowy we W. Podstawową kwestią, która wymagała wyjaśnienia przez sąd orzekający w niniejszej sprawie było ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, [...] SA, Oddział we W. jest podmiotem zdolnym w znaczeniu prawnym do skutecznego rozpatrzenia sprawy. Zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego, poza organami administracji publicznej, mają także inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa do załatwienia spraw administracyjnych. O właściwości podmiotu do rozpoznania i załatwienia określonej sprawy stanowią przepisy prawne zawarte w ustawach o materialnoprawnym charakterze. W niniejszej sprawie krąg tych podmiotów określa ustawa z dnia 6 czerwca 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). W myśl art. 4 ust. 1 powołanego aktu prawnego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Ze statutu Spółki oraz regulaminu organizacyjnego wymienionego podmiotu, z których dowód przeprowadził Sąd wynika, że Operator Gazociągów Przesyłowych Gaz – System jest spółką akcyjną z siedzibą w W., do której stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. nr 94, poz. 1037 ze zm.). W zakresie swojej działalności Spółka może otwierać i prowadzić oddziały, zakłady, biura, przedstawicielstwa i inne jednostki. Z uprawnienia tego Spółka skorzystała. W związku ze wskazanym rozczłonkowaniem organizacji pojawia się problem swoistości konstrukcji podmiotowości prawnej, zarówno w prawie cywilnym (gospodarczym), administracyjnym i w prawie pracy. Analizując problem z punktu prawa administracyjnego należy postawić pytanie, czy oddział przedmiotowej Spółki, kierowany przez właściwy organ ma atrybut podmiotu zobowiązanego (uprawnionego) do rozpoznania skierowanej doń sprawy dotyczącej udzielenia informacji publicznej, a także, czy oddział tej Spółki jest wyposażony w atrybut zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie sporu związanego z dostępem do żądanej informacji. Nabycie osobowości prawnej przez spółkę akcyjną następuje w świetle art. 12 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodek spółek handlowych z chwilą wpisania do rejestru (tzn. Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego). Żaden z przepisów Kodeksu spółek handlowych nie przyznaje natomiast osobowości prawnej, jak też zdolności sądowej oddziałom spółki akcyjnej mającej siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, i to bez względu na zakres ich samodzielności organizacyjnej czy finansowej. Wskazana regulacja Kodeksu spółek handlowych odnosi się przede wszystkim do unormowania kwestii osobowości (samodzielności) jednostki w sferze stosunków cywilnoprawnych (gospodarczych), nie wykluczając jednak możliwości skutecznego delegowania kompetencji do załatwienia określonych spraw na szczebel oddziału Spółki. Takimi sprawami mogą być m. in. sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Z takim przekazaniem (delegowaniem) kompetencji łączyłaby się ewentualna kwestia uznania wewnętrznej jednostki organizacyjnej osoby prawnej za organ administracyjny (w ujęciu funkcjonalnym) właściwy do podejmowania aktów i czynności z zakresu informacji publicznej w stosunku do osób mających podmiotowość administracyjnoprawną. Organ taki, w przypadku złożenia skargi do sądu administracyjnego staje się stroną przeciwną skarżącemu (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 85). Stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową ma osoba, która dokonuje czynności procesowych przez organy uprawnione do działania w jej imieniu, natomiast w myśl art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Analiza statutu i regulaminu organizacyjnego przedmiotowej Spółki wskazuje, że takie delegowanie kompetencji we wskazanym obszarze nie nastąpiło. Potwierdza to postanowienie § 15 statutu Spółki, w którym stanowi się, że Zarząd prowadzi sprawy Spółki i reprezentuje ją we wszystkich czynnościach sądowych i pozasądowych, oraz § 4 ust. 1 regulaminu organizacyjnego, zgodnie z którym zarządzanie Spółką należy do kompetencji zarządu. Oznacza to, że w świetle powołanych regulacji łączących kompetencje do prowadzenia i zarządzania sprawami Spółki (w czym mieści się także prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia dotyczących jej informacji) ze strukturą Spółki jako całością, a nie z jej wewnętrznymi jednostkami organizacyjnymi oraz wobec braku w przepisach statutowych postanowień delegujących te kompetencje lub określoną ich część na oddziały wchodzące w skład Spółki brak jest podstaw do kreowania podmiotowości jej wewnętrznych jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Potwierdza to pośrednio treść § 4 ust. 2 regulaminu Spółki, który stanowi, że upoważnionymi do udzielania informacji (...) z zakresem działalności Spółki (...) są członkowie zarządu i rzecznik prasowy. Brak jest w konsekwencji podstaw o kreowania przymiotu zdolności sądowej oddziału Spółki. Powyższe prowadzi do wniosku, że tylko przedmiotowa Spółka Akcyjna jeżeli wykonuje zadania publiczne – mogłaby być stroną postępowania ze skargi na bezczynność w sprawie o udzielenie informacji publicznej. W związku z tym, że analiza regulacji prawa materialnego doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu niewłaściwego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.