IV SAB/Wr 1114/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. sp. z o.o. w G. na bezczynność W. Sp. z o.o. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 czerwca 2024 r. I. stwierdza, że W. Sp. z o.o. we W. dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 3 czerwca 2024 r. w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 3 czerwca 2024 r. w zakresie pkt 1 i 2 wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od W. Sp. z o.o. we W. na rzecz skarżącej kwotę 597,00 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 3 czerwca 2024 r. O. Sp. z o. o. z siedzibą w G. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: organ) o udostępnienie informacji w następującym zakresie: - udostępnienie kopii pism Zamawiającego stanowiących odpowiedzi na roszczenia Wykonawcy zgłaszane Zamawiającemu w związku z wykonaniem przedmiotu umowy nr ZP/PN/02100 na realizację zamówienia: 02100 B. we W. (w tym na roszczenia przejściowe i ostateczne); - udostępnienie kopii pism Zamawiającego stanowiących odpowiedzi na wezwania do zapłaty oraz wezwania do wykonania umowy zgłaszane Zamawiającemu w związku z wykonaniem przedmiotu umowy nr ZP/PN/02100 na realizację zamówienia: 02100 B. we W.; - udostępnienie kopii wszystkich aneksów do umowy nr ZP/PN/02100 na realizację zamówienia: 02100 B. we W. (jeżeli zostały zawarte); - udostępnienie informacji o dokonanych w toku realizacji przedmiotu umowy nr ZP/PN/02100 na realizację zamówienia: 02100 B. we W. waloryzacjach wysokości wynagrodzenia Wykonawcy (jeżeli zostały dokonane). W dniu 18 czerwca 2024 r. – w zakresie pkt. 3 i 4 organ przesłał wnioskodawczyni kopie podpisanych aneksów do umów, w tym aneksów dotyczących waloryzacji wynagrodzenia. W zakresie pkt. 1 i 2 poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z 9 lipca 2024 r. wnioskodawczyni wniosła w tej sprawie ponaglenie. W dniu 17 lipca 2024 r. organ wystosował do wnioskodawczyni pismo, w którym wskazał, iż w dalszym ciągu podtrzymuje stanowisko zajęte w informacji z dnia 18 czerwca 2024 r. Wskazał, że informacje wnioskowane w pkt. 1 i 2 nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. Niezależnie od powyższego stwierdził, że "po wtórnej analizie korespondencji, pomimo, iż podtrzymujemy stanowisko w sprawie, postanowiliśmy jednak przekazań Państwu wnioskowaną korespondencję." W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawczyni wniosła o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie określonym w punktach 1 i 2 wniosku z 3 czerwca 2024 r., nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) nałożenie na organ grzywny w wysokości określonej na podstawie art. art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie od organu – na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła m.in., że w ramach złożonego wniosku nie domagała się udostępnienia jakichkolwiek dokumentów wewnętrznych Zamawiającego. Wnioskowane dokumenty znajdują się w posiadaniu jednostki zobowiązanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z tokiem wykonywania umowy w zakresie zamówień publicznych. Posiadają one zatem walor dokumentacji urzędowej, która stanowi informację publiczną. Organ błędne zatem przyjął, że żądane przez skarżącą dane do udostępnienia w punktach 1-2 wniosku z 3 czerwca 2024 r. nie stanowią informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazał m.in., że skarżąca nie doprecyzowała dostatecznie we wniosku swojego żądania, wniosek dotyczył bowiem dokumentów, które miały pochodzić od organu i powstać hipotetycznie w związku z wykonaniem przedmiotu umowy (który notabene nie został właściwie określony). Wniosek ten nie zawierał nazwy wykonawcy, właściwego numeru i daty kontraktu. Zakres żądania dotyczył: odpowiedzi na roszczenia, odpowiedzi na wezwania do zapłaty oraz wezwania do wykonania przedmiotu umowy zgłaszane Zamawiającemu w związku z wykonywaniem umowy. Zdaniem organu, żądanie niejasne i niezrozumiałe, bez konkretnego wskazania zakresu żądania, nie powinno stanowić wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei brak wyraźnych podstaw prawnych do jego uzupełnienia, spowodował, że ograniczył się do poinformowania wnioskodawczyni, że wniosek w zakresie pkt. 1 i 2, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Dalej organ wyjaśnił, że w toku realizacji kontraktu (od 2021 r.) wpłynęły do niego setki pism stanowiących Wystąpienia Wykonawcy, w tym opartych na klauzuli 20.1 [Roszczenia Wykonawcy], wg której Wykonawca ma prawo wystąpić z roszczeniem, na podstawie którego może żądać przedłużenia czasu realizacji kontraktu lub domagać się zapłaty dodatkowego wynagrodzenia na mocy dowolnej klauzuli warunków kontraktowych FIDIC lub na innej podstawie związanej z kontraktem. Inżynier ustosunkowuje się do wniosków wykonawcy składanych w toku kontraktu. Dodatkowo skarżąca wnosiła o przekazanie odpowiedzi z podziałem na roszczenia przejściowe i ostateczne, nie wyjaśniając na czym ma polegać tego rodzaju żądanie. Wyjaśnił wreszcie, że w odpowiedzi na ponaglenie w dniu 17 lipca 2024 r. przekazał dokumenty będące w jego posiadaniu, stanowiące zgodnie z nomenklaturą kontraktu opartego na FIDIC - Wystąpienia Wykonawcy, które w treści zawierały adnotację "roszczenia wykonawcy" z opisem stanu faktycznego, które – jego zdaniem - mogły być powiązane ze spółką O. (zajmującej się branżą zieleni) oraz Polecenia Zmiany. Wystąpienia Wykonawcy zawierały w swojej treści miejsce na odpowiedź Inżyniera kontraktu, jego stanowisko i zalecane działania, skutkujące np. poleceniami zmiany. Weryfikacja wszystkich dokumentów wytworzonych w toku kontraktu (setki wygenerowanej korespondencji wewnętrznej), w tym kwalifikacja czy dana treść wystąpienia wykonawcy może stanowić roszczenie przejściowe czy też ostateczne, nie stanowiła informacji prostej, możliwej do przekazania skarżącej bez jej przetworzenia. Organ w związku z powyższym postanowił przekazać dokumenty związane ze skarżącą, dotyczące prac związanych z branżą zieleni mając przy tym na uwadze iż – jak zaznaczył - żądane informacje dotyczą raczej "partykularnych" interesów skarżącej, nie zaś stricte interesu społecznego. Przy tym – jak zaznaczył - w odpowiedzi na ponaglenie wskazał, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, zajęte w informacji z 18 czerwca 2024 r., uznając, że zakres dwóch pierwszych punktów nie kwalifikował się na udostępnienie. Dokumenty te stanowią bowiem wewnętrzne analizy i wnioski, służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez tę ustawę. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd akcentuje, że nie ma sporu, iż organ (W. Sp. z o.o.) jest spółką prawa handlowego, w której całość udziałów posiada Gmina Wrocław. Podmiot ten wykonuje zadania publiczne, w związku z czym jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W świetle rozpatrywanej skargi sporne jest natomiast to, czy żądana przez skarżącą informacja w zakresie pkt. 1 oraz 2 wniosku z 3 czerwca 2024 r. stanowi informację publiczną. Jak bowiem wynika z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, a także stanowiska skarżącej, w pozostałym zakresie wniosek o udzielnie informacji publicznej został rozpatrzony. Istotne w sprawie jest więc to, że zarówno w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej jak i w odpowiedzi na skargę organ zakwestionował żądaną informację – w zakresie pkt. 1 oraz 2 wniosku - jako informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Sąd zatem przypomina, że wspomniany wniosek z 3 czerwca 2024 r. w spornym zakresie dotyczył udostępnienia: - kopii pism Zamawiającego stanowiących odpowiedzi na roszczenia Wykonawcy zgłaszane Zamawiającemu w związku z wykonaniem przedmiotu umowy nr ZP/PN/02100 na realizację zamówienia: 02100 B. we W. (w tym na roszczenia przejściowe i ostateczne); - kopii pism Zamawiającego stanowiących odpowiedzi na wezwania do zapłaty oraz wezwania do wykonania umowy zgłaszane Zamawiającemu w związku z wykonaniem przedmiotu umowy nr ZP/PN/02100 na realizację zamówienia: 02100 B. we W. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.), dane publiczne, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p.), informacje o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Udostępniony Sądowi dokument w postaci umowy na realizację zamówienia: B. we W. wskazuje na to, że została ona zawarta w wyniku zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego w trybie podstawowym zgodnie z ustawą z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz.1320). Na realizację usług objętych przedmiotową umową organ udzielił wykonawcy zamówienia publicznego, a więc w jej realizację zaangażowane zostały środki publiczne. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Również stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne. Natomiast w myśl art. 18 ust. 2 ustawy - Prawo zamówień publicznych, zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przyjąć zatem należy, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Żądana przez skarżącą informacja dotyczy majątku publicznego (art. 4 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.). Niewątpliwie dotyczy gospodarowania mieniem publicznym oraz stanowi informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobie realizacji przez niego zadań publicznych oraz dotyczy sfery faktów. Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 marca 2024 r., III OSK 475/23 bardzo szeroko omówił kwestię charakteru informacji dotyczących realizacji analogicznego zadania inwestycyjnego w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na podobny przedmiot skargi w niniejszej sprawie Sąd przytacza ww. rozważania przyjmując je za własne. Przede wszystkim NSA podkreślił, że bez względu na to, czy w realizacji inwestycji uczestniczą podmioty prywatne, które tworzą dokumenty "prywatne", to jednak podmioty te wynagradzane są ze środków publicznych na podstawie kontraktów zawartych z organem. Oznacza to, że w działaniach tych podmiotów nie ma zatem żadnego pierwiastka "prywatności", który przemawiałby za przyjęciem, że wytworzone przez te podmioty dokumenty mają charakter prywatny. Wprawdzie dokumenty te nie mają charakteru dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym niemniej, pojęcie informacji publicznej nie ogranicza się do dokumentów urzędowych. Istotny jest przedmiot i charakter żądanych danych. W sytuacji gdy dane te dotyczą wydatkowania publicznych pieniędzy to w zasadzie w każdym przypadku i tylko już z tego względu podpadają pod pojęcie informacji publicznej. Skoro żądane w sprawie informacje dotyczą realizacji kontraktu dotyczącego budowy drogi publicznej finansowanego ze środków publicznych, to można postawić tezę, że wszystkie informacje z tym kontraktem związane i do niego się odnoszące stanowią informację publiczną, nie tylko sam kontrakt i aneksy, ale również wszelka dokumentacja mająca związek z jego wykonaniem bez względu na to, że pochodzi od podmiotów prywatnych lub jest do nich skierowana. Przedmiotem informacji publicznej w wielu przypadkach jest właśnie kontrola przepływu środków publicznych do podmiotów prywatnych oparta na różnego rodzaju umowach. Zgłaszane przez wykonawcę robót roszczenia mające związek czy to z wydłużeniem czasu trwania kontraktu czy ze zwiększeniem wynagrodzenia, czy z innymi jego żądaniami, a także stanowisko w tym zakresie inwestora czy inżyniera kontraktu mają ostatecznie wpływ i znaczenie dla wydatkowania środków publicznych (na ich wysokość, odsetki, kary umowne itp.), a zatem nie mogą być wyłączone z pojęcia informacji publicznej. A zatem informacja opisana w pkt. 1 oraz 2 wniosku (wspomniane "odpowiedzi na roszczenia Wykonawcy" a także "odpowiedzi na wezwania do zapłaty oraz wezwania do wykonania umowy") odnosi się do wprost inwestora będącego podmiotem publicznym wydatkującym środki publiczne oraz przemawia za uznaniem za informację publiczną, która podlega udostępnieniu na warunkach określonych przepisami u.d.i.p. (zob. uzasadnienie powołanego wyroku NSA a także powielający przytoczony pogląd wyrok WSA w Krakowie z 17 kwietnia 2024 r., II SAB/Kr 45/24). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał zatem, że argumentacja organu zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie może uzyskać akceptacji. Przy tym należy podkreślić, że organ motywując swoje stanowisko pozostaje dalece niekonsekwentny. Z jednej strony argumentuje, że informacja w spornym zakresie nie ma kwalifikowanego charakteru informacji publicznej. Przy tym na tę okoliczność przytacza dwa odmiennie argumenty: po pierwsze, brak precyzyjnego żądania oraz "wewnętrzny" charakter dokumentów. Z drugiej zaś strony organ – w reakcji na złożone ponaglenie – pomimo podtrzymania zapatrywania o bezzasadności wniosku, w 17 lipca 2024 r. przekazuje część żądanych dokumentów, niemniej – jak sam podkreślił - tylko w zakresie odnoszącym się do skarżącej. Dodatkowo organ marginalnie zaakcentował, że żądane informacje dotyczą raczej partykularnych interesów skarżącej, nie zaś stricte interesu społecznego. Taka argumentacja oczywiście nie może się ostać, ponieważ żądane dokumenty - z uwagi na wcześniej zaprezentowane stanowisko judykatury - stanowią informację publiczną oraz podlegają udostępnieniu w pełnym żądanym zakresie (czyli nie tylko w zakresie odnoszącym się do samej wnioskodawczyni). Wreszcie Sąd wskazuje, że organ usiłuje bronić swojego stanowiska formułując zapatrywanie, że wnioskowana informacja wiąże się z realizacją indywidualnych interesów skarżącej, co jednak nie może zostać zaakceptowane. W tym kontekście organ niedwuznacznie nawiązuje do problematyki "nadużywania" prawa do informacji publicznej. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować jedynie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23; 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21). Tym samym uznać należy, że – w opisanej powyżej sytuacji – niezbędnym jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej (a nie pisma informującego), która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z 3 czerwca 2024 r. w zakresie pkt. 1 i 2 (udostępnił bowiem informację tylko w zakresie odnoszącym się do skarżącej), przy tym bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, gdyż nierozpoznanie wniosku przez organ w prawidłowej formie wynikającej z u.d.i.p. nie nastąpiło z powodu złej woli tego podmiotu, lecz z błędnej interpretacji przepisów tej ustawy. Dlatego też Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tej części skargę oddalił. U podstaw powyższego rozstrzygnięcia leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, gdyż przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. daje sądowi jedynie możliwość jej wymierzenia. O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.