IV SAB/Wr 114/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków (spr.) Protokolant Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Sz. S. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] Powiatowa Komisja Lekarska w B., działając na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie powtórnego określenia zdolności do czynnej służby wojskowej Sz.S. Na powyższe postanowienie Sz.S. złożył zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r., nr [...] Wojewódzka Komisja Lekarska we W. uchyliła zakwestionowane postanowienie w całości i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy czym, postanowienie skierowała do Powiatowej Komisji Lekarskiej za pośrednictwem Starosty B. Po otrzymaniu przesyłki zawierającej wyżej wskazane postanowienie, pismem z dnia 23 maja 2012 r., Starosta B. poinformował stronę, że załatwienie jego sprawy nie jest możliwe z uwagi na "określony czas trwania pracy Powiatowej Komisji Lekarskiej w B.", a postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. z dnia [...] 2012 r. zostanie jej przedłożone niezwłocznie po jej ukonstytuowaniu w przyszłym roku. Pełnomocnik Sz.S. wniósł o przystąpienie Komisji do rozpoznania sprawy w ustawowym terminie. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. Starosta B. zwrócił się do Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego we W. o powołanie Powiatowej Komisji Lekarskiej w B. w celu rozpoznania sprawy wyżej wymienionego, o czym został on poinformowany. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 23 lipca 2012 r., Dyrektor Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego m.in. wskazał, że nie może wyznaczyć terminu posiedzenia Powiatowej Komisji Lekarskiej, gdyż nie istnieje delegacja prawna, pozwalająca na dodatkowy dzień pracy tej Komisji poza terminami określonymi w Wojewódzkim Planie Kwalifikacji Wojskowej i rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 października 2011 r. w sprawie przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej w 2012 r. (Dz.U. z 2011 r. nr 245, poz. 1463). Pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. Starosta B. poinformował pełnomocnika strony, że postanowienie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej z dnia [...] 2012 r. zostanie przedłożone Powiatowej Komisji Lekarskiej niezwłocznie po jej ukonstytuowaniu się w następnym roku, załączając jednocześnie wyżej wskazane pismo z dnia 23 lipca 2012 r. Wobec powyższego, pełnomocnik skarżącego wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. W dniu 17 października 2012 r. Kolegium stwierdziło, że zażalenie jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy, skarżący działający przez pełnomocnika złożył skargę na bezczynność Starosty B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając naruszenie art. 12 k.p.a., art. 35 (pełnomocnik skarżącego nie wskazał z jakiego aktu prawnego pochodzi powołany przepis – dod. Sądu) w związku z § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (Dz.U. z 2009 r. nr 202, poz. 1556), dalej: rozporządzenie, oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, przez nieprzekazanie sprawy Przewodniczącemu Powiatowej Komisji Lekarskiej w B., co uniemożliwia jej rozpoznanie w ustawowym terminie. Pełnomocnik skarżącego przedstawił stan faktyczny sprawy oraz podniósł, że bezczynność Starosty związana z oczekiwaniem z rozpoznaniem sprawy na ukonstytuowanie się Powiatowej Komisji Lekarskiej w przyszłym roku uniemożliwia stronie rozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie i jest niezgodna z prawem. Podał, że postępowanie dotyczące wznowienia postępowania wszczęte zostało w czasie kwalifikacji wojskowej. Z uwagi na to, Starosta powinien przekazać sprawę Przewodniczącemu Komisji, a Przewodniczący zarządzić posiedzenie Komisji w celu rozpoznania sprawy. Pokreślił, że choć Powiatowa Komisja Lekarska zasadniczo urzęduje w terminie określonym w wojewódzkim planie kwalifikacji wojskowej, to od powyższej zasady przewidziane zostały wyjątki - § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jego zdaniem przepis ten winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Dalej wskazał, że na podstawie § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia starosta zapewnia obsługę administracyjną powiatowej komisji lekarskiej. W związku z czym, po otrzymaniu postanowienia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej we W. uchylającego w całości postanowienie Powiatowej Komisji Lekarskiej w B., powinien przekazać sprawę Przewodniczącemu Powiatowej Komisji Lekarskiej w B. w celu umożliwienia jej dalszego prowadzenia, w szczególności zarządzenia posiedzenia komisji. Dlatego w sprawie organem pozostającym w bezczynności jest Starosta. Obecnie nie można rozważać bezczynności Powiatowej Komisji Lekarskiej (lub jej przewodniczącego), gdyż sprawa nie została im przekazana i organy te nie miały możliwości wypowiedzenia się. Starosta nie zrealizował powyżej określonych norm prawnych. Jednocześnie wykonał szereg czynności, które nie prowadziły do rozpoznania sprawy. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącego dokonał wykładni § 10 rozporządzenia. Stwierdził m.in., że nie pozostawia ona wątpliwości, że w rozważanym przypadku Przewodniczący Komisji winien zarządzić posiedzenie celem załatwienia sprawy. Jego zdaniem, prawidłowo zastosowany § 10 rozporządzenia umożliwia kontynuację postępowania administracyjnego. Podniósł, że Starosta B. nie powinien oczekiwać z przekazaniem sprawy na ukonstytuowanie się komisji w przyszłym roku, gdyż zgodnie z obowiązującym prawem czynności winien był podjąć przewodniczący komisji, która rozpoznawała sprawę i wydała uchylone postanowienie. Oczekiwanie Starosty uniemożliwia zastosowanie odpowiednich przepisów i godzi w prawa strony. Nieuprawniony jest wniosek, że Starosta nie może przekazać sprawy, gdyż nie ma komisji ani jej przewodniczącego. § 10 rozporządzenia w sposób jednoznaczny wskazuje, że po upływie terminu urzędowania komisji, przewodniczący zarządza jej posiedzenie w celu zakończenia postępowania wszczętego w czasie kwalifikacji wojskowej. Tak więc, sprawę należy przekazać przewodniczącemu tej komisji, która ją rozpoznawała, a Starosta zobligowany jest do tego działania, gdyż na mocy § 24 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zapewnia powiatowej komisji lekarskiej obsługę administracyjną i z tego powodu zostało mu przedłożone postanowienie uchylające postanowienie tej komisji. Podsumowując pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż Starosta B. pozostaje w bezczynności, pomimo że formalnie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy (na podstawie art. 36 k.p.a.). Został on jednak wyznaczony w sposób godzący w zasadę szybkości postępowania administracyjnego, pomimo że istniały normy prawne pozwalające na odpowiednie wskazanie terminu. Fakt ten zaś prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że jest ona niezasadna, gdyż nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy przez Powiatową Komisję Lekarską w ustawowym terminie, o czym strona została powiadomiona pismem z dnia 23 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że w świetle regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Organ administracji jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie najistotniejsze jest jednakże stwierdzenie tego, czy na Staroście B. w ogóle spoczywał ustawowy obowiązek podjęcia działań, które umożliwiłyby ostateczne załatwienie sprawy skarżącego dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie powtórnego określenia jego zdolności do czynnej służby wojskowej, w związku z uchyleniem przez Wojewódzką Komisję Lekarską we W. w dniu [...] 2012 r. postanowienia Powiatowej Komisji Lekarskiej w B. w tym przedmiocie i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Starosta takiego obowiązku nie posiadał, co oznacza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Brak po stronie Starosty obowiązku przekazania Przewodniczącemu Powiatowej Komisji Lekarskiej akt sprawy celem jej rozpoznania wywodzić należy z regulacji prawnych, określających zasady jego współdziałania z powiatowymi komisjami lekarskimi, nałożonych przez ustawodawcę, jak i z przepisów wyznaczających właściwość organów w tego rodzaju sprawach. W tym celu należy przywołać m.in. art. 32a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 461), dalej: ustawa, który stanowi, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) na potrzeby przeprowadzenia kwalifikacji wojskowej (która odbywa się okresowo – dod. Sądu): 1) zapewnia lokal dla wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), powiatowej komisji lekarskiej i wojskowego komendanta uzupełnień wraz z wyposażeniem oraz przedmioty niezbędne do pracy tych organów, a także pomieszczenia wraz z wyposażeniem, niezbędne przy wprowadzaniu danych do ewidencji wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej; 2) może zatrudnić, na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowę zlecenia, nie więcej niż cztery osoby do prac związanych z wprowadzaniem danych do ewidencji wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej i wydawaniem wojskowych dokumentów osobistych oraz osobę do prowadzenia zajęć z osobami zgłaszającymi się do kwalifikacji wojskowej w lokalu, w którym jest prowadzona kwalifikacja wojskowa; 3) zapewnia porządek w lokalu, w którym jest prowadzona kwalifikacja wojskowa oraz bezpieczeństwo pracy organów, o których mowa w pkt 1, a także odpowiada za zabezpieczenie pomieszczeń i dokumentacji po zakończeniu urzędowania tych organów. Powyższe zadania uszegóławiają zasady współdziałania komisji z wojewodami oraz wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) lub starostami sprawującymi władzę administracji ogólnej i organami samorządu terytorialnego określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie komisji lekarskich orzekających o stopniu zdolności do czynnej służby wojskowej osób stawiających się do kwalifikacji wojskowej (Dz.U. 202, poz. 1556 ze zm.). Zgodnie z § 24 ust. 1 rozporządzenia starosta (prezydent miasta na prawach powiatu): 1) może uwzględniać sugestie przewodniczącego powiatowej komisji lekarskiej dotyczące kandydatów do powołania do składu tej komisji lekarskiej oraz do zastępczego pełnienia w niej funkcji; 2) uwzględnia, w miarę możliwości, w czasie kwalifikacji wojskowej, wnioski przewodniczącego powiatowej komisji lekarskiej dotyczące spraw, o których mowa w art. 32a ust. 1 i 3 ustawy; 3) zapewnia powiatowej komisji lekarskiej obsługę administracyjną. Przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej, po zakończeniu kwalifikacji wojskowej na obszarze powiatu, przekazuje staroście (prezydentowi miasta na prawach powiatu) opinię tej komisji lekarskiej dotyczącą warunków pracy w lokalu oraz wnioski i sugestie do organizacji i prowadzenia badań lekarskich w roku następnym (ust. 2 § 24 rozporządzenia). Z zacytowanych przepisów prawa, nie można wywieść obowiązku starosty polegającego na spowodowaniu ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, jakim jest powiatowa komisja lekarska. Ich wykładnia prowadzi do wniosku, że starosta nie posiada żadnych merytorycznych uprawnień w związku z wydawanymi przez komisję lekarską orzeczeniami. Z kolei, pod pojęciem zapewnienia komisji obsługi administracyjnej należy zdaniem Sądu rozumieć m.in. zabezpieczanie wpływającej do tej komisji dokumentacji. Biorąc pod uwagę jego stricte "techniczną" rolę w tej kwestii, nie należy mu zatem przypisywać funkcji organu pośredniczącego w przekazywaniu dokumentacji pomiędzy wojewódzką komisją lekarską, a powiatową komisją lekarską. Komisje winny we własnym zakresie zadbać o nadawanie rozpatrywanym przez nie sprawom odpowiedniego biegu. Nieuprawnionym jest więc żądanie aby starosta spowodował ponowne rozpoznanie sprawy przez wojskowy organ lekarski. Stanowisko to zdaje się potwierdzać brzmienie art. 26 ust. 2 ustawy, który stanowi, że powiatowe i wojewódzkie komisje lekarskie powołują wojewodowie w porozumieniu z szefami wojewódzkich sztabów wojskowych, a także § 10 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym przewodniczący powiatowej komisji lekarskiej po upływie terminu określonego w wojewódzkim planie kwalifikacji wojskowej, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 43 ustawy: 1) zarządza posiedzenie tej komisji lekarskiej, w celu zakończenia postępowania wszczętego w czasie kwalifikacji wojskowej; 2) może, w uzasadnionym przypadku, zarządzić posiedzenie tej komisji lekarskiej, jeżeli zaistnieją okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 4 ustawy. Z żadnej z przywołanych regulacji na można wyinterpretować wniosku, że starosta w jakikolwiek sposób wpływa na ukonstytuowanie się komisji lekarskiej, która właściwa jest do rozpoznania sprawy zdolności do czynnej służby wojskowej. Nie posiada zatem obowiązku spowodowania swoim zachowaniem, tj. przekazaniem stosownej dokumentacji, zainicjowania tego postępowania lub kolejnej jego fazy. Żądanie od Starosty B. przedstawienia dokumentacji dotyczącej ponownego rozpoznania sprawy wszczęcia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie powtórnego określenia zdolności skarżącego do czynnej służby wojskowej według właściwości Przewodniczącemu Powiatowej Komisji Lekarskiej nie znajduje więc żadnego uzasadnienia. Wobec powyższego o bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), nie może być w takiej sytuacji mowy. Stąd też, na podstawie art. 151 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji wyroku.