IV SAB/Wr 114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. F. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2019 r.; II. zobowiązuje Burmistrza Gminy M. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; III. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. F. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wniosła w dniu 30 kwietnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Gminy M. (dalej: Burmistrz, organ, podmiot zobowiązany) w zakresie nieudzielenia informacji publicznej na jej wniosek z dnia 20 lutego 2018 r., w którym zwróciła się o udostępnienie informacji w następującym zakresie: 1. czy treść Reguł aminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w M. z dnia 10 marca 2015 r. jest zgodna ze stanem obowiązującym w dniu 01.01.2019 r.? 2. czy od 10 marca 2015 r. dokonano zmian w schemacie organizacyjnym Urzędu Miejskiego w M.? Jeśli tak, to kiedy i jakie zmiany wprowadzono? Jeśli nie, to czy obecny schemat organizacyjny Urzędu Miejskiego jest zgodny ze schematem organizacyjnym z dnia 10 marca 2015 r.? 3. jaka jest liczba pracowników Urzędu Miejskiego w M. w poszczególnych wydziałach, referatach, komórkach w przeliczeniu na osoby i etaty z podaniem zakresu zadań pracowników? 4. jaki jest zakres zadań i czynności pracowników wykonywanych w ramach samodzielnych stanowisk pracy? Proszę podać liczbę osób i ilość etatów. 5. jakie są aktualne kategorie zaszeregowania oraz miesięczne stawki wynagrodzenia zasadniczego pracowników Urzędu Miejskiego w M. zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych i nieurzędniczych? Czy są one zgodne z Regulaminem Wynagradzania Pracowników Urzędu Miejskiego? Kiedy powstał obowiązujący regulamin wynagradzania? 6. jakie dodatki do wynagrodzenia zasadniczego przysługują wszystkim pracownikom urzędu oraz jakie są zasady przyznawania premii i nagród zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w M.? 7. ile osób w 2018 r. w Urzędzie Miejskim w M. i w gminnych jednostkach organizacyjnych otrzymało premie i nagrody z podaniem komórki, w której zatrudnione były osoby nagrodzone? Na jaką ogólną kwotę przyznano nagrody i premie w roku 2017 i w 2018? Proszę podać jaka była wysokość indywidualnie przyznawanych nagród i premii (zakres od najniższych do najwyższych) w Urzędzie Miejskim w M. i w gminnych jednostkach organizacyjnych? Czym uzasadniano wypłatę nagród i premii? 8. ile osób zatrudniono w 2018 r. w Urzędzie Miejskim w M. i na jakich stanowiskach? W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała żadnej odpowiedzi na jej wniosek, jak również nie wydano decyzji odmownej. Skarżąca wywodziła , że zgodnie z wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 13 września 2018 r. IV SAB/Wr 145/18 wniosek o udostępnienie liczby funkcjonariuszy zatrudnionych w Urzędzie oraz wysokości i kryteriów przyznawanych nagród ma charakter informacji publicznej, bo dotyczy osób sprawujących funkcje publiczne i gospodarki finansów publicznych, a więc dysponowania majątkiem publicznym. Burmistrz Gminy M. przesłał w dniu 5 czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , nie dołączając doń akt administracyjnych i nie udzielił jednocześnie odpowiedzi na skargę. Wezwaniami z dnia 11 czerwca 2019 r., 3 lipca 2019 r. , 24 lipca 2019 r. oraz z dnia 11 października 2019r. wzywano Burmistrza do udzielenia odpowiedzi na skargę i przesłanie jej wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Pomimo powyższych wezwań Burmistrz do dnia dzisiejszego nie przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu żądanych akt sprawy wraz odpowiedzią. Postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. sygn. akt IV SO/Wr 21/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Burmistrzowi Gminy M. grzywnę w wysokości 2000 zł za nieprzekazanie skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz zasądzono od Burmistrza na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2018 , poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz. U z 2016 r., poz.1764 .), zwanej dalej: u.d.i.p. . Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. . W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami ,że stosowny wniosek skarżąca złożyła , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek nie zareagował . W tym miejscu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy powołanej wyżej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. . Mając na uwadze tak oznaczony przedmiot skargi zaakcentować należy , że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz czy dane, o które wnioskował podmiot informacyjnie zainteresowany , miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy bowiem wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji. Oceniając zatem pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Organami władzy publicznej w rozumieniu art.4 ust.1 pkt1 u.d.i.p. są też organy samorządu terytorialnego , a więc organy gminy, powiatu i województwa . W świetle przywołanej regulacji nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Gminy M. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Kolejno mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim jest bezczynność organu, wymaga również wyjaśnienia w badanej sprawie kwestia oceny charakteru informacji, jakich udostępnienia domagała się skarżąca , a więc stwierdzenia czy, dane , o których mowa w przedmiotowym wniosku objęte są zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej . Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności . W tym zakresie na wstępie stwierdzić należy, że prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie realizowania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08). Ustawodawca w treści art. 6 u.d.i.p. zawarł przykładowy katalog kategorii informacji publicznych wskazując, że udostępnieniu podlegają informacje m.in.: o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ich statusie prawnym, organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje, majątku którym dysponują, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach. Poza tym wyliczenie to obejmuje także informacje o majątku publicznym oraz danych publicznych, na które składają się m.in. stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych oraz treść i postać dokumentów urzędowych. Należy przy tym pamiętać, że powyższe wyliczenie ma charakter otwarty, na co wprost wskazuje użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że udostępnieniu mogą podlegać także inne kategorie informacji publicznych, które nie zostały określone w powołanym przepisie. W świetle wskazanych wyżej regulacji zgodzić należy się ze skarżącą , że żądane przez nią informacje mają walor informacji publicznej . Odnoszą się one bowiem do zasad funkcjonowania podmiotów , o których mowa w art.4 ust. 1 u.d.i.p. , w tym o trybie działania władz publicznych ( art. 6 ust.1 pkt 3 lit.a u.d.i.p.). Należy bowiem przyjąć ,że dane i informacje związane ze wspólnotą publiczną są sprawami publicznymi . Wobec tego skarżąca miała prawo oczekiwać, że otrzyma informację w tym zakresie. Zważywszy ,że za informację publiczną należy uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznymi, a więc także informacje na temat wynagrodzeń , premii i nagród W tym miejscu w ślad za ugruntowanym już stanowiskiem sądów administracyjnych wskazać należy , że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. W realiach niniejszej sprawy należało zatem uznać, że żądanie udostępnienia zawnioskowanych danych zostało skutecznie wniesione przez podmiot informacyjnie zainteresowany , obligując tym samym organ do podjęcia stosownych działań zmierzających do jego rozpoznania. Spajając tę część rozważań , należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej został złożony w dopuszczalnej formie i odnosił się do danych mających charakter informacji publicznej . Organ zobowiązany był zatem do rozpatrzenia go w trybie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Przypomnieć również należy ,że załatwienie sprawy z wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może nastąpić w następujących prawnych formach działania , a mianowicie : 1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), pod warunkiem, że nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia i znajduje się ona w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, 2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w powołanej wyżej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3/ przez poinformowanie - w formie zwykłego pisma - wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź też , że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji , niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), 4/ poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany , innymi słowy organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W związku z tym ocena w takim kontekście braku działania organu w zakresie załatwienia przedmiotowego w załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji załatwienia przedmiotowego wniosku , uzasadnia - na moment rozpoznania skargi – pod jego adresem zarzut bezczynności . Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 20 lutego 2019 r. , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Stwierdzenie powyższego obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku . Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa , gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie miało cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej . Przemawia za tym fakt, że organ w sprawie pozostaje całkowicie bierny, albowiem do dnia dzisiejszego nie podjął jakichkolwiek działań wskazujących na zamiar załatwienia wniosku skarżącej .Takie działanie jest nieprawidłowe i z uwagi na znaczne opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi ( około 9 miesięcy ) , wręcz wskazuje na to , że celem organu było zlekceważenie wniesionego do niego podania . W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy , jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. W ocenie Sądu , taka sytuacja szczególna -z przyczyn , o których była mowa wyżej - zaistniała w badanej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. O należnych skarżącej kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. ( pkt IV sentencji wyroku) . Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwróciła się skarżąca, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.