IV SAB/Wr 1147/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi: A. T. na bezczynność i przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w sprawie; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, o której mowa w punkcie I wyroku, ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (słownie: dziewięćset) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. A. T. (dalej: strona skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego oraz przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania z wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek o pobyt czasowy i pracę został nadany 25 września 2020 r. (podany w skardze rok złożenia wniosku "2021" Sąd potraktował jako oczywistą omyłkę pisarską). Do dnia wniesienia skargi strona nie otrzymała żadnej informacji o sprawie. W związku z wygaśnięciem wizy (29 września 2020 r.), strona obecnie przebywa w P. bez stempla oraz bez decyzji zezwalającej jej na legalny pobyt na terytorium RP. Podnosząc, że Wojewoda Dolnośląski nie załatwił sprawy z jej wniosku w terminach wynikających art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie; 2) stwierdzenie, że zarzucana temu organowi bezczynność oraz przewlekłość mają charakter rażącego naruszenia prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony i to w sposób rażący. Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przechodząc do oceny legalności działań podjętych przez organ administracji w sprawie w aspekcie bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać trzeba, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z "bezczynnością organu" mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z ww. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wcześniej wskazano, w myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z "przewlekłym postępowaniem" mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. "Przewlekłe postępowanie" ma miejsce wówczas, gdy organ podejmuje wprawdzie działania ale robi to opieszale lub skuteczność podejmowanych czynności jest wątpliwa. Dotyczy to – w ocenie Sądu – także sytuacji, gdy organ podejmuje czynności niezgodnie z procedurą, nie zmierzając wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy. Będą to zatem przypadki prowadzenia postępowania [...] jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy, tyle że w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 45–46). Takie rozumienie przewlekłości wynika z treści ww. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie pod tym pojęciem rozumie się sytuację w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uzna-nia, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się obu scharakteryzowanych stanów, tj. stanu bezczynności i przewlekłości postępowania. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego w dniu 1 października 2020 r. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a., ale - co szczególnie należy zaakcentować - w czasie ustawowo zakreślonym na zakończenie postępowania administracyjnego, nawet nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do rozpoznania wniosku. Wbrew obowiązkowi z art. 36 k.p.a., po upływie terminów z art. 35 § 3 k.p.a., organ nie powiadomił strony o przyczynach niezałatwienia sprawy, nie wyznaczył przewidzianego terminu na zakończenie postępowania, ani nie poinformował o prawie do wniesienia ponaglenia (można także zauważyć, że po myśli art. 36 § 2 k.p.a. wspomniany obowiązek spoczywa na organie także w przypadku, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu). Pierwsze czynności procesowe ukierunkowane na załatwienie sprawy Wojewoda Dolnośląski podjął dopiero w dniu 2 września 2021 r. Wtedy to bowiem wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.) oraz wezwał stronę (pismem z dnia 2 września 2021 r.), na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni, poprzez przedłożenie dokumentów wskazanych w tym wezwaniu. Nadto również, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 września 2021 r. oraz na podstawie art. 106 ust. 4 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach do złożenia odcisków linii papilarnych. Podniesione dotąd fakty wskazują, że organ zapoznał się z dokumentacją wniosku dopiero po około jedenastu miesiącach od jego wpływu. Trzeba też podkreślić, że wdrożona przez organ dopiero w dniu 2 września 2021 r. procedura z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi standardową, a przy tym obligatoryjną procedurę w sprawach tego rodzaju. Jej wdrożenie nie jest uzależnione od szczegółowej analizy akt sprawy. Tym bardziej zatem brak uzasadnienia dla faktu, że w okolicznościach faktycznych sprawy została ona zainicjowana po tylu miesiącach od odnotowania wpływu wniosku. Wszystkie te okoliczności uzasadniają zasadność skargi, w której strona zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku z dnia 1 października 2020 r Konsekwencją tego stanu rzeczy jest niewątpliwe naruszenie przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. W świetle zaistniałych okoliczności, Sąd stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w sprawie, czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd w punkcie II sentencji wyroku uznał, że stwierdzona bezczynność oraz przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo, mając na względzie, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2022 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 14 stycznia 2022 r. poz. 91) nowelizująca ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354) sąd obowiązany był określić w jakim zakresie dokonana nowela ma wpływ na orzekanie w sprawie. W tym względzie, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym rozstrzyganą sprawę, istotne pozostaje stanowisko, zaprezentowane w uchwale 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 5/19 z dnia 22 czerwca 2020 r., w którym zawarto tezę (którą sąd podziela), że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy może być dokonany jedynie na dzień wniesienia skargi. W konsekwencji sąd dokonuje kontroli bezczynności/przewlekłości organu na tle przepisów obowiązujących do dnia wniesienia skargi. Nie mniej jednak w punkcie III wyroku Sąd wyznaczył Wojewodzie Dolnośląskiemu 60 dniowy termin do wydania aktu w sprawie. Wydając orzeczenie w takim kształcie skład orzekający miał po pierwsze na względzie, że stosownie do zasady prawo-rządności, zawartej w art. 6 k.p.a., mającej walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego. Wynika z tego po wtóre, że w toku dalszego procedowania w sprawie, Woje-woda Dolnośląski będzie obowiązany do zastosowania przepisów ustawy o cudzo-ziemcach w brzmieniu dokonanym opisaną zmianą. W szczególności, należy zwrócić tu uwagę na unormowanie zwarte w art. 112a ust. 1, który kształtuje zasadę wydawa-nia decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 60 dni. Ustęp 2 tego artykułu omawia kwestię od jakiego zdarzenia ustawodawca nakazuje liczyć ten termin. Skoro w takim razie zmiana ustawowa powoduje zmianę terminów w stosunku do zasad ogólnych, ujętych w art. 35 § 3 kpa, na termin, określony w przepisie szczególnym, tj. art. 112a ust. 1 znowelizowanej ustawy o cudzoziemcach, to zdaniem Sądu należało tę okoliczność uwzględnić w wyroku, zobowiązując organ do wydania aktu w terminie nadanym ustawą w wersji obowiązującej aktualnie. Należy także pamiętać, że w świetle art. 13 ust. 1 omawianej ustawy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie prze-pisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 900 zł (punkt IV sentencji wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej kwoty wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także utrwalona w Sądzie praktyka określania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi zaś uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznając, że żądanie kwoty wyższej jest nieuzasadnione. O kosztach postępowania (punkt VI wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.