IV SAB/Wr 115/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich w W. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy M. do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich w W. z dnia 21 lipca 2011 r. w zakresie punktu 2.2, 2.3, 2.4, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. w pozostałej części skargę oddala; III. zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich w W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący Stowarzyszenie Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich w W. wnioskiem z dnia 21 lipca 2011 r. zwróciło się do Wójta Gminy w M. o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia między innymi: "I. 1.3. w przypadku wyodrębnienia funduszu sołeckiego: dokumenty potwierdzające wydatki ze środków funduszu stałego (faktury, rachunki itp.) w 2010 roku, 1.7. wniosek o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego wysłany do wojewody zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2010 r." "II. 2.1. uchwały zebrania wiejskiego w sprawie funduszu sołeckiego podjęte w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa), 2.2. wniosek do funduszu sołeckiego złożony przez sołtysa w roku 2009 i w roku 2010 wraz z prezentatą lub innym dokumentem potwierdzającym datę złożenia wniosku (z każdego sołectwa), 2.3. protokół z zebrania wiejskiego w sprawie przyjęcia wniosku do funduszu sołeckiego w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa), 2.4. listy obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i w roku 2010 (z każdego sołectwa)." Jako formę udostępnienia informacji wskazał skan dokumentów w formie plików, a jako formę przekazania informacji – przesłanie pocztą elektroniczną, na wskazany we wniosku adres. Podstawą prawną wniosku według skarżącego był art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Dnia 4 sierpnia 2011 r. wnioskodawca otrzymał pismo zastępcy Wójta Gminy M. zawierające odpowiedź na pytania dotyczące udostępnienia informacji. Odnośnie punktu 1.3. wniosku z dnia 21 lipca 2011 r. podano, że zgodnie z art. 18 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.): "rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych, oraz jednostek pomocniczych gminy: w tym celu powołuje komisję rewizyjną". Jeżeli ta będzie chciała skontrolować ten obszar działalności jednostki pomocniczej gminy, to zostaną jej udostępnione stosowne dowody księgowe, odpowiadające dyspozycji art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 165, poz. 1316 ze zm.). To oznacza, że żądanie wniosku nie znajduje oparcia w sprawie i nie może być zadośćuczynione. Odnośnie punktu 1.7. – wniosek został wysłany do właściwego organu w dniu 12 maja br. Odnośnie zaś punktu 2.1.-2.4. – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dokumenty są dostępne do wglądu w Urzędzie Gminy M. Pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. kierowanym do Zastępcy Wójta Gminy M. wnioskodawca podtrzymał w całości żądanie zawarte w piśmie z dnia 21 lipca 2011 r. Podał, że wnioskował o udzielenie informacji publicznej w postaci elektronicznej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniania na wniosek. Wskazanie strony BiP-u Urzędu Gminy nie zwalnia gminy z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Odnośnie punktu 1.7. stwierdził, że we wniosku wyraźnie wskazał, że domaga się skanów dokumentów a nie informacji, że wniosek został przesłany wojewodzie. Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. Urząd Gminy w M. poinformował zainteresowanego, że na wezwanie z dnia 8 sierpnia 2011 r. przekazuje dodatkowe odpowiedzi przesłane elektronicznie w dniu 8 sierpnia 2011 r. na adres wskazany we wniosku. Stwierdził, że odnośnie żądania zawartego w pkt 1.7. przekazuje dokumenty we wnioskowanej formie. Dnia 19 listopada 2011 r. zainteresowany złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej i zarzucił naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i nie wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy; działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniósł o: zobowiązanie Wójta Gminy M. do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1.3.; 1.7.; 2.1.-2.4. oraz zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawcy zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu powyższej skargi zainteresowany wskazał, że w dniu 21 lipca 2011 r. złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej. Przedstawił jego treść. Stwierdził, że do dnia 16 listopada 2011 r. Wójt Gminy M. nie przesłał wskazanych informacji, żądanych we wniosku. W związku z powyższym należy uznać, że Wójt Gminy M. nie załatwił sprawy w terminie i nie wyznaczył skutecznie nowego terminu rozpoznania sprawy, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skargi dotyczące: a) udostępnienia dokumentów potwierdzających wydatki ze środków funduszu sołeckiego, b) dostarczenia uchwał zebrań wiejskich podjętych w roku 2009 i 2010 dotyczące funduszu sołeckiego; w pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu. Dodał, że w zakresie uznanego żądania przekazuje dokumenty, w wersji elektronicznej na adres skarżącej. Podniósł, że zarzut dotyczący bezczynności organu w zakresie przesłania wniosku o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego jest chybiony albowiem w dniu 18 sierpnia 2011 r. został dołączony do pisma przewodniego o numerze ZW 1431.7.2011 i przesłany na adres skarżącej. Odnośnie pozostałych nieuwzględnionych żądań wyjaśnił: - w zakresie żądania 2.2. – zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. Nr 52, poz. 420 ze zm.) wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie, oznacza to, że wniosek zebrania wiejskiego – organu kolegialnego – musi przybrać formę uchwały. Za biurokratyzowanie należałoby uznać istnienie obok siebie dwóch dokumentów: wniosku i uchwały w tej samej sprawie. Ustawodawca wprawdzie w art. 4 ustawy operuje pojęciem wniosku ale wydaje się, że może to mieć znaczenie w przypadku ewentualnego odrzucenia wniosku. W przypadku gminy M. wszystkie wnioski zostały przyjęte, o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r., dostarczonym skarżącej w drodze elektronicznej, - z zakresie żądania 2.3. zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej przepisy art. 18 i 19 stosuje się odpowiednio do pochodzących z powszechnych wyborów kolegialnych organów jednostek pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego i ich kolegialnych organów pomocniczych. Organami zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są zebrania wiejskie i sołtys. Żaden z nich nie pochodzi z wyborów powszechnych. Pierwszy organ – staje się nim każdy, któremu statut sołectwa takie prawo przyznaje. Drugi organ, sołtys, nie jest organem kolegialnym. Oznacza to, że żądanie udostępnienia protokołów z zebrań wiejskich, na których podejmowane były uchwały w sprawie funduszu sołeckiego nie znajdują oparcia w przepisie. Na marginesie zauważył, że jeżeli już uznać odpowiednie stosowanie art. 18 i art. 19 ustawy o informacji publicznej to w odniesieniu do organów wskazanych w art. 37 ust. 2 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. - w zakresie żądania 2.4. - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o informacji publicznej - podlega ona ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Takimi tajemnicami są dane osobowe, o które wnioskowała skarżąca wnosząc o przekazanie list obecności osób uczestniczących w zebraniu wiejskim w roku 2009 i w roku 2010. Ochrona tych informacji wynika z art. 1 o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 Nr 101, poz. 926 ze zm.). Nadto żądany dokument nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzono, że organ ma świadomość uchybienia w zakresie naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w tej części wniosku, który dotyczył protokołów z zebrań wiejskich, list obecności na tych zebraniach i ewentualnie wniosku do funduszu sołeckiego, przy założeniu rozdzielenia wniosku od uchwały zebrania wiejskiego, co z przyczyn wywiedzionych w pkt 3 byłoby zabiegiem sztucznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności /T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86/. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu /J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37/. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm./. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. – stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa /postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/06/. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek /art. 10 ustawy/. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. powinien być rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wynika to z faktu, że żądane informacje pozostają w związku z działalnością organu, a Wójt Gminy M. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Analizując wniosek skarżącego należy wskazać na następujące okoliczności. Żądanie skargi dotyczące bezczynności obejmuje tylko niektóre informacje określone we wniosku skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. Wymienia on punkt 1.3.; 1.7.; 2.2. - 2.4. Przedmiotem rozważań Sądu są żądania zawarte w punktach 2.1. – 2.4. wniosku z 21 lipca 2011 r. W ocenie Sądu na etapie odpowiedzi na skargę został bowiem zrealizowany przez organ punkt 1.3. i 2.1. wniosku; zobowiązany w odpowiedzi na skargę twierdził, że przesłał wnioskodawcy drogą elektroniczną dokumenty objęte tymi punktami. Zainteresowany dostarczył również do Sądu skserowane dokumenty opisane w wymienionych wyżej punktach. Ponadto Sąd stwierdza, że pismo organu z dnia 18 sierpnia 2011 r. potwierdza również realizację wniosku w punkcie 1.7. – co podnosi zobligowany w odpowiedzi na skargę. Zainteresowany w toku postępowania nie zakwestionował powyższych twierdzeń; realizacji w tym zakresie żądań wniosku. Odnośnie żądania określonego w pkt 2.2.-2.4. Sąd zauważa, iż inne stanowisko w sprawie reprezentował organ do dnia wniesienia skargi – w piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 r. – a inne w odpowiedzi na skargę. W pierwszym z nich, przytoczonym w części historycznej uzasadnienia, organ nie zarzuca, że w tym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej, bądź, że podlega ona ograniczaniu (art. 5 u.o.d.i.p.). Wskazuje, że dokument jest do wglądu w budynku – siedzibie organu. We wniosku zaś była zawarta prośba o nadesłanie skanu tego dokumentu. Kończąc ten wątek należy przywołać art. 14 ust. 1 u.o.d.i.p., który jednoznacznie stwierdza, iż udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W razie niemożności uczynienia tego, podmiot zobowiązany winien zachować się w sposób określony w ust. 2 wymienionego przepisu. Dodać też należy, że organ nie wskazał formy udostępnienia informacji określonej w art. 11 lub 10 omawianej ustawy – tylko w takich przypadkach zobowiązany jest zwolniony od nadesłania informacji w sposób wskazany we wniosku. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, tym samym Sąd mając na uwadze treść powołanych wyżej art. 1 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. ma obowiązek dokonania oceny zasadności skargi przez pryzmat zarzutów zawartych w tym piśmie. Sprowadzają się one do twierdzeń, że żądanie wniosku w zakresie pkt 2.4. jest wyłączone z uwagi na ograniczenie określone w art. 5 u.o.d.i.p., jeśli idzie o pkt 2.3. wniosku – żądanie w tym zakresie nie ma oparcia w prawie. Niejasne są wypowiedzi organu dotyczące pkt 2.2. wniosku; przyznaje, że ustawa o funduszu sołeckim w art. 4 operuje takim pojęciem, ale jednocześnie utożsamia wniosek z uchwałą przyjmując, że forma wniosku może istnieć i mieć znaczenie tylko w przypadku jego odrzucenia. Pozostałe wnioski przybierają zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim formę uchwały. Tymczasem w myśl art. 16 u.o.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że taka nie została wydana. Przy rozpoznaniu wniosku i stwierdzeniu, że żądane dokumenty są informacją publiczną Wójt Gminy M. powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nich informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia informacji lub wydać decyzję odmawiającą do nich dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05). Odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie stanowi ona informacji publicznej, nie może być dokonana w drodze decyzji (wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, MOP 2003, Nr 4, s. 33; oraz z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, MOP 2003, Nr 5, s. 196.) W ocenie Sądu, wyżej wskazane okoliczności dają podstawę do uznania, że organ jest bezczynny albowiem w terminie określonym w art. 13 omawianej ustawy, nie podjął czynności związanych z wnioskiem skarżącego z dnia 21 lipca 2011 r. w zakresie pkt 2.2.-2.4, w formie przewidzianej prawem. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji. W zakresie żądań realizowanych przed wniesieniem skargi i po jej wniesieniu Sąd na podstawie art. 151 wymienionej ustawy skargę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy.