IV SAB/Wr 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant : sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. nie orzeka w przedmiocie grzywny. W skardze z dnia 19 maja 2013r. na bezczynność, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący A. K. wniósł o: 1) uznanie, że strona przeciwna tj. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej [...] Spółka z o.o. w L. pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8 listopada 2012r., 2) zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, lub uznanie uprawnienia skarżącego do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym stwierdzenie obowiązku ciążącego w tym zakresie na stronie przeciwnej, 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 8 listopada 2012 r. zwrócił się do strony przeciwnej o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej PKS. W piśmie tym skarżący wnosił o udzielenie informacji: ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w PKS czy w podmiocie zewnętrznym, o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - jaka jest jego nazwa, adres, ogólne zasady wynagradzania i okres obowiązywania umowy na usługę kontroli, jak również wnioskował o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Dane te nie zostały opublikowane na stronach internetowych organu, w tym w BIP, toteż po myśli art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. nr 112 poz. 1198 ze zm.) - powinny być zdaniem skarżącego udostępnione na wniosek. Jednakże pomimo upływu terminu 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy , strona przeciwna nie udzieliła skarżącemu wnioskowanej informacji, co uzasadnia zarzut bezczynności. Skarżący w dalszej części skargi podkreślił, że pismem z dnia 22 listopada 2012r. Prezes Zarządu PKS [...] odmówił wnioskowanym danym przymiotu informacji publicznej, stąd pismem z 1 grudnia 2012r. skarżący ponowił prośbę o udzielenie informacji publicznej. Pismo to jednak do chwili obecnej pozostaje bez reakcji. W ocenie skarżącego PKS [...] Spółka z o.o. w L. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującym majątkiem publicznym, toteż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności Spółka wykonuje zadania własne gminy L. oraz otrzymuje za pośrednictwem Marszałka Województwa D. dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulgą ustawową, zatem dysponuje publicznym majątkiem. Zdaniem skarżącego, informacje, o które wnioskował stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f ustawy), a co z kolei oznacza, że skarga jest konieczna i zasadna. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie, stwierdzając m. innymi, że nie wydała decyzji, gdyż nie była do tego zobowiązana. W sytuacji, gdy wniosek o udzielnie informacji publicznej został skierowany do podmiotu nie będącego zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a także gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, zachowanie formy decyzji nie jest wymagane przepisami w/w ustawy. Wobec powyższego, pismo strony przeciwnej z dnia 22 listopada 2012r. zawierające odpowiedź na wniosek skarżącego i jednocześnie wyjaśnienie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, nie stanowi ani decyzji, ani postanowienia. W dalszej części, Spółka podkreśliła, że skarżący nie usatysfakcjonowany stanowiskiem strony przeciwnej winien był, na mocy przepisu art. 53 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwać Spółkę do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie skorzystał z przysługujących środków ustawowych, skierował tylko kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej. Spowodował tym samym przedwczesność skargi, która z tego powodu, tj. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Drugą z przesłanek uzasadniających odrzucenie przedmiotowej skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w/w ustawy, jest zdaniem Spółki brak istnienia po Jej stronie obowiązku udostępniania informacji publicznej, gdyż nie należy Ona do kręgu podmiotów wskazanych w art. 4 ustawy o udostępnianiu informacji publicznych. Spółka wskazała, że w uchwale z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt I OPS 1/05 podjętej w składzie 7 sędziów (publik. ONSAiWSA 2005 r. nr 4, poz. 63), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Spółka podniosła, że nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem publicznym. Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, ani jednostki samorządu gospodarczego i zawodowego nie posiadają w Spółce pozycji dominującej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Strona przeciwna nie jest też spółką komunalną realizującą zadania własne organu administracji samorządowej. Zgodnie z treścią wpisu do rejestru przedsiębiorców w KRS, świadczy usługi transportowe, na terenie całej Rzeczpospolitej, na rzecz wszystkich obywateli. Nie wykonuje też zadań własnych gminy L., ani nie jest dofinansowywana z budżetu państwa. Strona przeciwna jest spółką prawa handlowego i z tego też powodu, podmiotu tego nie można - zdaniem Spółki zakwalifikować jako organu administracji publicznej w rozumieniu w/w przepisów ustawy. Zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają jedynie zastosowanie do organów administracji publicznej, innych organów państwowych i podmiotów powołanych z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych przepisami postępowania administracyjnego. Spółka nie należy do kręgu tych podmiotów. Biorąc powyższe pod uwagę, Spółka wniosła jak wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przytoczonych wyżej przepisów, sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m. in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwaną dalej p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Tym niemniej, nim Sąd przejdzie do meritum sprawy, podkreślić należy, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 i 4a jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 w/w ustawy ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że pierwszą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - stanowi przede wszystkim rozważenie przez Sąd, czy Spółka będąca adresatem wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012r. jest podmiotem podlegającym przepisom omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym, czy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. I tak trafnie Spółka powołuje przepis art.4 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Niemniej jednak umknęło uwadze Spółki, że krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w cyt. wyżej art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. Z tej racji sformułowanie zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy "w szczególności" - należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Istotne jest przy tym, że w omawianej ustawie brak jest definicji w/w sformułowań: " wykonywanie zadań publicznych", jak i " dysponowanie majątkiem publicznym". W okolicznościach tej sprawy, odwołać się zatem należy do przepisu art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r. poz.594), zgodnie z którym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym w szczególności lokalnego zbiorowego transportu należy do zadań własnych gminy. Innymi słowy, to gmina jest obowiązana do wykonywania zadania publicznego, jakim jest zapewnienie wspólnocie lokalnego transportu zbiorowego, co zaś nie oznacza, że gmina nie może wykonywać przedmiotowego obowiązku za pomocą podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. O ile – w świetle powyższego - można by zatem przyjąć, że Spółka nie wykonuje zadań publicznych w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie oznacza , iż Spółka ta nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji. Niewątpliwe jest w sprawie, że skarżący dążąc do uzyskania informacji ujętych w opisanym wyżej wniosku z 8 listopada 2012r., podnosił, że Spółka wykonując zadania publiczne z zakresu przewozu osób na zlecenie Gminy L., otrzymuje za pośrednictwem Marszałka D. dopłaty z budżetu państwa do biletów z ulga ustawową, co zaś zdaniem skarżącego oznacza, iż Spółka dysponuje publicznym majątkiem. Strona przeciwna odpowiadając skarżącemu na w/w wniosek kwestię tę całkowicie pominęła , stwierdzając ogólnie w odpowiedzi na skargę, że nie wykonuje zadań własnych Gminy L., nie dysponuje majątkiem publicznym, jak i nie jest dofinansowywana z budżetu państwa. W świetle powyższego istotne jest to, że skarżący w toku postępowania sądowego przedłożył do akt sprawy informację uzyskaną drogą elektroniczną z Urzędu Miejskiego w L. w dniu 25 października 2012r., gdzie na zadane przez skarżącego pytanie o treści: "Czy z budżetu Leśnej w roku 2012, jest w jakikolwiek sposób finansowane Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej "[...]" Sp. z o.o. w L.?" Kierownik Referatu Edukacji, Kultury i Promocji stwierdził , że: "... w ramach umowy z PKS "[...]" w L. za "Dowóz uczniów do szkół na terenie Gminy L. w roku 2011 – Trasa I" w styczniu 2012 roku uregulowano należność za usługę przewozów zrealizowaną w grudniu 2011 roku" W związku z tym niewątpliwie istotne jest ustalenie, czy Spółka, jako przewoźnik wykonujący przewozy pasażerskie, otrzymuje z budżetu państwa dopłaty do biletów z tytułu obowiązujących ustawowych ulg. Należy mieć tu także na uwadze przepis art.8a ust.1a ustawy z dnia 20 czerwca 1992r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego (Dz.U. z 2012r., poz.1138), który stanowi, że koszty związane z finansowaniem ustawowych uprawnień do bezpłatnych lub ulgowych przejazdów pokrywane są z budżetu państwa. Mając zaś na względzie, że środki pochodzące z budżetu państwa stanowią niewątpliwie majątek publiczny, to oznacza to, iż pomiot, któremu zostały one przekazane w formie dotacji czy dopłaty, dysponuje majątkiem publicznym w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów ważkie jest także wyjaśnienie, czy przewozy wykonywane przez Spółkę na rzecz gminy maja charakter prywatnoprawny, czy też noszą cechy działalności publicznoprawnej, wykonywanej za jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż zadania te cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 851/10), a w konsekwencji jawność ich organizacji, czy zasad finansowania. Jeżeli ustalone zostanie, że w okresie objętym wnioskiem skarżącego, Spółka wykonując regularne przewozy związane z transportem publicznym otrzymywała z budżetu państwa stosowną kwotę dopłat do tych przewozów, bądź do ulg podstawowych, to przyjąć należałoby, że Spółka dysponowała majątkiem publicznym. W takiej sytuacji spełniona byłaby przesłanka z art. 4 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy , a co za tym idzie Spółka zobowiązana jest co do zasady, do udostępnienia informacji publicznej, przy czym informacja ta powinna być udzielona w zakresie, w jakim dotyczy realizacji zadań publicznych, gdyż wyłącznie wtedy będzie miała charakter informacji publicznej. Wskazać przy tym również należy, że informacja, na jakich zasadach zatrudniani są kontrolerzy biletów i czy dokonuje tego firma zewnętrzna, a w tym przypadku jaka jest jej nazwa i adres, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz jaka obecnie ilość osób kontroluje bilety w komunikacji zbiorowej - obejmuje zdaniem Sądu - zagadnienia z zakresu organizacji podmiotu i wydatkowania przez niego środków, przy czym zauważyć należy, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż żądany przez skarżącego zakres informacji, należy kwalifikować jako informację publiczną (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013r., sygn.akt II SAB/Wa 876/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2013r., sygn.akt II SAB/Kr 96/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013r., sygn.akt IV S.A./Wr 95/13). W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć tym samym należało, że ma miejsce bezczynność Spółki w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania objętego wnioskiem z dnia 8 listopada 2012r.. Sąd nie może jednak nakazać w/w Spółce podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Strona przeciwna sama musi wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli natomiast Spółka odmawiałaby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, to winna tego dokonać w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Jednakże Sąd przyjął, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z tej to przede wszystkim przyczyny, że Spółka na wniosek skarżącego z dnia 8 listopada 2012r. odpowiedziała pismem z dnia 22 listopada 2012 r. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. H.B.11.10.2013 r.