IV SAB/Wr 118/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 listopada 2023 r. oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 13 listopada 2023 r. J. K. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu o sporządzenie i przekazanie uwierzytelnionej kserokopii dokumentu kończącego postępowanie przygotowawcze, tj. postanowienia wydanego przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zgorzelcu o umorzeniu śledztwa lub aktu oskarżenia sporządzonego przez prokuratora Prokuratury Rejonowej w Zgorzelcu, skierowanego do Sądu Rejonowego w Zgorzelcu w sprawie, o której jest mowa w piśmie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2018 r. znak IF-O.7840.264.2017.AM11 do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W piśmie tym wskazano: "Natomiast akta organu pierwszej instancji zostały zwrócone w dniu 10 kwietnia 2018 r. do Prokuratury Rejonowej w Zgorzelcu, gdzie toczy się śledztwo ze skargi J. K.". Wnioskodawca zaznaczył, że nie jest w stanie wskazać sygnatury, pod którą zostało zarejestrowane rzeczone postępowanie karne. Pismem z dnia 15 listopada 2023 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zgorzelcu poinformował wnioskodawcę, że w celu uzyskania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia o umorzeniu śledztwa należy wpłacić kwotę 42 złote. Wnioskodawca w piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. wniósł o podanie daty wydanego postanowienia o umorzeniu postępowania, o którym został poinformowany w piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. Pismem z dnia 7 grudnia 2023 r. Prokurator Rejonowy w Zgorzelcu poinformował wnioskodawcę, że postanowienie o umorzeniu postępowania, o którym mowa w korespondencji wydano w dniu 20 kwietnia 2015 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 27 grudnia 2023 r. wniósł o podanie informacji, czy wskazana w piśmie z dnia 7 grudnia 2023 r. sygnatura akt PR 1 Ds.2/15, jest tą sygnaturą, o podanie której wnosił w piśmie z 7 lipca 2023 r. Przy piśmie z dnia 3 stycznia 2024 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej ponownie przesłał wnioskodawcy odpowiedź na jego pismo z dnia 7 lipca 2023 r. Wnioskodawca w piśmie z dnia 12 stycznia 2024 r. wniósł o wykonanie i przesłanie, potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii postanowienia o umorzeniu śledztwa, o którym jest mowa w piśmie z dnia 15 listopada 2023 r. Przy piśmie z dnia 16 stycznia 2024 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej przesłano wnioskodawcy postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia 20 kwietnia 2015 r. oraz postanowienie śledztwa z dnia 21 kwietnia 2015 r., wydanych w sprawie o sygnaturze akt 1 Ds.2/15. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2024 r. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Zgorzelcu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 13 listopada 2023 r. skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do przekazania skarżącemu kserokopii dokumentu zgodnie z żądaniem wniosku z dnia 13 listopada 2023 r., - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 1.000 zł tytułem zadośćuczynienia za wyrządzoną uporczywą bezczynnością krzywdę w sferze emocjonalnej skarżącego, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący wyjaśnił, że zwracał się do organu o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a udzielane odpowiedzi kontrastują z informacją zawartą w piśmie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2018 r. Organ w miejsce żądanego postanowienia wydanego po 17 maja 2018 r. przesłał inne postanowienie, wydane trzy lata wcześniej, którym skarżący nie jest zainteresowany. Przekazana przez organ informacja w postaci wykonanych kserokopii dokumentów nie pokrywa się z żądaniem wniosku z 13 listopada 2023 r. Nie tej informacji oczekiwał skarżący od organu. W konsekwencji żądanie wniosku z 13 listopada 2023 r. nie zostało zrealizowane. W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy wniósł o odrzucenie skargi. Organ wyjaśnił, że prowadził postępowanie w sprawie niedopełnienia obowiązków i przekroczenia uprawnień przez pracowników D. we W. Oddział we L. Skarżący był stroną tego postępowania. Sprawa ta została zakończona wydaniem postanowienia z dnia 20 kwietnia 2015 r. o umorzeniu śledztwa. Następnie skarżący od kwietnia 2023 r. zaczął kierować do organu wnioski o udzielenie informacji. Organ wielokrotnie udzielał skarżącemu informacji o przysługujących mu jako stronie postępowania o sygnaturze PR 1 Ds.2/2015 uprawnieniach, w tym o prawie zaznajomienia się z aktami tego postępowania. Jednakże skarżący nigdy nie skorzystał z uprawnienia do zaznajomienia się z aktami tego postępowania i nie wniósł o wydanie kserokopii z akt tego postępowania. Ponadto udostępnianie informacji wnioskowanych przez skarżącego uregulowane jest w art. 156 kpk, który ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy. Wnioskowane informacje dotyczą interesu prywatnego skarżącego, a nie interesu publicznego. W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, bowiem żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 13 listopada 2023 r. nie ma żadnego związku z zakończonym w 2015 r. postępowaniem o sygnaturze 1 Ds.2/15. Skarżący posiada już w swoich zbiorach postanowienie kończące to postępowanie. Żądanie dotyczy postępowania prowadzonego w roku 2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rolą sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.) - zwanej dalej u.d.i.p. i podlegała udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej przewidziano w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stanowi on bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jest Prokurator Rejonowy. Z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 listopada 2023 r. wynika, że skarżący żądał przesłania uwierzytelnionej kserokopii postanowienia kończącego postępowanie przygotowawcze, tj. postanowienia o umorzeniu śledztwa lub aktu oskarżenia skierowanego do sądu, o których mowa w ostatnim zdaniu pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 maja 2018 r. Należy uznać, że postanowienie o umorzeniu śledztwa oraz akt oskarżenia jako dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Sporne jest w sprawie natomiast, czy tego rodzaju dokumenty znajdujące się w aktach postępowania karnego mogą zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Przepis art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. W kwestii udostępniania akt postępowania karnego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13. NSA przypomniał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi jest np. art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego (t. j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 37), dalej k.p.k. Artykuł 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów lub kopii przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Artykuł 156 § 5 i 5a odnosi się do postępowania przygotowawczego. Z art. 156 § 5 k.p.k. wynika, że w toku postępowania przygotowawczego akta sprawy mogą być w wyjątkowych przypadkach za zgoda prokuratora udostępnione innym osobom. Z kolei stosownie do art. 156 § 5b k.p.k., przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1 i § 5 k.p.k. adresowane są do każdego oraz zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego luz zakończonego postępowania karnego, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kodeks postępowania karnego reguluje odmienne zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w aktach postępowania karnego niż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uregulowaniach Kodeksu zauważana jest inna sytuacja stron postępowania karnego, a inna podmiotów niebędących stronami. Przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. w odniesieniu do dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy innych informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k. (por. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 486/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 175/22, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie, że strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że skarżący nie żąda dostępu do informacji publicznej o treść postanowienia lub aktu oskarżenia. Chodzi mu o postać dokumentu, która miałaby być przekazana w formie kopi, czyli swoisty odpis dokumentu. Ten zaś może uzyskać tylko według reguł zawartych w art. 156 k.p.k., który jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Powyższe stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1399/15 oraz z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 357/19. W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że żądanie udostępnienia informacji w postaci kopii postanowienia lub aktu oskarżenia, nie mogło zostać załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego oraz akt oskarżenia podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w k.p.k. Z powyższych względów Sąd podziela stanowisko organu, że wykładnia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 156 § 5 k.p.k. wskazuje na to, że informacja publiczna żądana przez skarżącego od Prokuratora Rejonowego udostępniana jest na zasadach i w trybie określonych w przepisach Kodeksu postępowania karnego, mających pierwszeństwo jako przepisy ustawy szczególnej. W rezultacie wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z akt postępowania karnego nie mógł być uznany za wniosek w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. A skoro tak, to nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 13 listopada 2023 r. Organ wielokrotnie prawidłowo informował skarżącego, że dostęp do żądanych dokumentów i akt sprawy regulowany jest przepisami k.p.k., a nie u.d.i.p. W pismach z dnia 13 lipca 2023 r., 12 października 2023 r. i 25 października 2023 r. organ poinformował skarżącego, że jako stronie postępowania przysługują mu uprawnienia wskazane w art. 156 k.p.k. i może zapoznać się z aktami postępowania o sygn. PR 1 Ds. 2/2015. Ponadto w pismach z dnia 13 stycznia 2023 r. i 19 stycznia 2023 r. organ informował skarżącego, że po zakończeniu sprawy o sygn. PR 1 Ds. 2/2015 toczyło się jedno postępowanie z zawiadomienia J. K. – sprawa o sygn. PR 1 Ds. 24.2019, która została zakończona postanowieniem o odmowie wszczęcia w dniu 23 kwietnia 2019 r. Wszystkie inne sprawy wszczęte z zawiadomienia J. K. skończyły się przed zakończeniem prawomocnym postępowania PR 1 Ds. 2/2015. Poinformowano skarżącego wyraźnie, że po zakończeniu postępowania w sprawie o sygn. PR 1 Ds. 2/2015 nie toczyło się żaden postępowanie z zawiadomienia J. K., które według skarżącego miało się toczyć do końca maja 2018 r. Natomiast w piśmie z dnia 2 stycznia 2024 r. poinformowano skarżącego po raz kolejny o możliwości zapoznania się z aktami postępowania karnego w celu "rozwiania wszelkich Pańskich wątpliwości co do sposobu przeprowadzenia postępowania w sprawie o sygn. PR 1 Ds. 2.2015". Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.