IV SAB/Wr 119/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Ł. na bezczynność Dyrektora Prywatnego Przedszkola [...] w B. w przedmiocie uzupełnienia decyzji - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne, II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Dyrektorowi Prywatnego Przedszkola [...] w B. grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych, IV. zasądza od Dyrektora Prywatnego Przedszkola [...] w B. na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 597 (słownie: pięćsetdziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 5 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga M. Ł. z dnia 21 kwietnia 2017 r. (dalej: strona lub skarżąca) na bezczynność Dyrektora Prywatnego Przedszkola [...] w B. (dalej: organ) w przedmiocie uzupełnienia decyzji – aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. W uzasadnieniu skarżąca podała, że decyzją organu nr [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. nadano jej stopień nauczyciela kontraktowego. Wskazane rozstrzygnięcie zawierało istotny brak w postaci pominięcia w jego treści nazwy komisji kwalifikacyjnej, przed którą odbyła się rozmowa w sprawie uzyskania stopnia awansu zawodowego oraz numeru i daty wydania zaświadczenia o uzyskaniu akceptacji lub zdaniu egzaminu. W związku z tym strona pismem z dnia 4 października 2016 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o uzupełnienie aktu nadania stopnia awansu zawodowego z dnia 24 sierpnia 2016 r. Pomimo złożonego zażalenia na bezczynność organ do dnia wniesienia niniejszej skargi nie podjął żadnych czynności w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do uzupełnienia aktu nadania stopnia awansu zawodowego, stwierdzenie, że dopuścił się on rażącego naruszenia prawa, wymierzenia grzywny, przyznanie sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi oraz wniosków w niej zawartych lub umorzenie postępowania. Organ wskazał, że uzupełnienie wskazanej przez stronę decyzji nastąpiło w dniu 2 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżąca podtrzymała w całości wniesioną skargę stwierdzając jednocześnie, że organ załatwił sprawę po wniesieniu przez nią skargi na bezczynność, choć nastąpiło to w sposób wadliwy i w niewłaściwej formie. Strona zastrzegła również, że nie czyni to bezprzedmiotowym toczącego się postępowania sądowego. Do rozstrzygnięcia pozostaje bowiem jeszcze kwestia, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także rozpatrzenia wniosków o zasądzenie sumy pieniężnej i wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Dyrektora Prywatnego Przedszkola [...] w B. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 października 2016 r. o uzupełnienie decyzji – aktu nadania stopnia awansu zawodowego z dnia 24 sierpnia 2016 r., nr [...]. Na wstępie należy poczynić kilka uwag porządkujących, mających istotne znaczenie dla rozpatrzenia niniejszej sprawy. Po pierwsze trzeba podkreślić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie są wszystkie kwestie dotyczące stosunków administracyjnoprawnych łączących skarżącą z jej byłym pracodawcą. Skarga obejmuje bowiem ich ściśle określony wycinek jakim jest bezczynność związana z rozpatrzeniem wniosku o uzupełnienie aktu nadania stopnia awansu zawodowego. Zatem tylko w takim zakresie Sąd był uprawniony do zbadania niniejszej sprawy. Pozostałe problemy obejmujące prawidłowość wydanych aktów administracyjnych, w tym w szczególności decyzji nr [...] z dnia 2 czerwca 2017 r., czy też bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie wydania decyzji nr [...] wykraczały poza granice przedmiotowego postępowania, co tym samym uniemożliwiało ich sądowoadministracyjną kontrolę. Po drugie należy zauważyć, że skarga dotyczyła bezczynności dyrektor przedszkola jako organu zobowiązanego do uzupełnienia aktu nadania stopnia awansu zawodowego stosownie do treści art. 9b ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 191 ze zm.). Bez znaczenia dla niniejszej sprawy było natomiast kto i w jakim okresie pełnił tę funkcję. To samo odnosi się również do obowiązków wynikających z przedmiotowego wyroku, które zostały nałożone na dyrektora przedszkola, nie zaś na osobę pełniącą tę funkcję, a więc D. T., czy też A. Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, jeżeli załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź dwóch miesięcy w sprawie szczególnie skomplikowanej. Jak wynika zaś z art. 36 § 1 k.p.a. w brzmieniu adekwatnym do okresu prowadzonego postępowania, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 4 października 2016 r. został rozpatrzony przez organ dopiero w dniu 2 czerwca 2017 r., a więc z uchybieniem terminów wskazanych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Nie budzi również wątpliwości, że żądanie strony zostało przez organ uwzględnione po wniesieniu skargi na bezczynność do tutejszego Sądu, co wprost przyznaje strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2017 r. W związku z tym należało przyjąć, że do dnia wniesienia skargi podmiot zobowiązany pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenie wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] z dnia 24 sierpnia 2016 r. Niemniej jednak stan ten usunął poprzez wydanie decyzji nr [...] z dnia 2 czerwca 2017 r., w której zawarł nazwę komisji kwalifikacyjnej, przed którą odbyła się rozmowa w sprawie uzyskania stopnia awansu zawodowego oraz numer i datę wydania zaświadczenia o uzyskaniu akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Skoro rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność, zbędnym było zobowiązywanie organu do rozpoznania żądania strony skarżącej. Zatem postępowanie w tym przedmiocie okazało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia skarżącemu danych publicznych, o które zawnioskował, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności poprzez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Poddając analizie uchybienie terminom rozpatrzenia wniosku strony skarżącej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ pozostawał w bezczynności w okresie blisko ośmiomiesięcznej zwłoki trwającej od momentu doręczenia mu wniosku o uzupełnienie decyzji (października 2016 r.) do dnia 2 czerwca 2017 r., kiedy to wydał decyzję uwzględniającą żądanie skarżącej. Kilkukrotne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy, która przecież nie była szczególnie skomplikowana, należało uznać za istotne uchybienie przepisom k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że organ w toku postępowania zaniechał zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki, ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Działania zmierzające do usunięcia przez organ stanu bezczynności zostały zaś przez niego podjęte dopiero po skierowaniu przez stronę zażalenia do organu prowadzącego przedszkole. Stąd też należało uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi zaś, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z obwieszczenia Prezesa GUS z dnia 16 lutego 2017 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 20 lutego 2017 r. pod pozycją 208, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3536,87 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 35368,70 złotych. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Wymierzając – w punkcie III wyroku – grzywnę w kwocie 500 złotych, Sąd wziął pod uwagę okres bezczynności, czynności podjęte przez organ w celu jej wyeliminowania oraz załatwienie wniosku strony skarżącej o uzupełnienie decyzji – aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy środek w postaci grzywny był bardziej adekwatny i uzasadniony niż wnioskowana przez skarżącą suma pieniężna. W tym względzie Sąd miał na uwadze, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W niniejszej sprawie wymierzenie grzywny stanowiło bezpośrednią konsekwencję naruszenia przez organ przepisów postępowania, podczas gdy suma pieniężna wiązała się – zdaniem strony – z brakiem możliwości uzyskania wyższego wynagrodzenia od dnia złożenia egzaminu nauczycielskiego. Trzeba jednak zauważyć, że sytuacja ta wynika nie tyle z nierozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji, ale z faktu niewydania tej decyzji, co wszakże nie było przedmiotem niniejszej sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie IV wyroku, wynikało z treści art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wydanie aktu lub podjęcie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność należy bowiem traktować jako jej uwzględnienie przez organ (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08).