IV SAB/Wr 120/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. M. na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala Klinicznego im. [...] we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do udzielenia odpowiedzi na pkt 1 i 2 wniosku z [...] lutego 2019 r.; II. zobowiązuje organ do udzielenia odpowiedzi na pkt 3 wniosku z [...] lutego 2019 r. w terminie terminu 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Dyrektora [...] Szpitala Klinicznego im. [...] we W. na rzecz skarżącej kwotę 307 (słownie: trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. E. M. (dalej : skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność ,,[...] Szpitala [...] im. [...] we W." ( dalej : organ, podmiot zobowiązany) w zakresie wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc jednocześnie o : 1) zobowiązanie [...] Szpitala [...] im. [...] we W. o udostępnienie wnioskowanych informacji; 2) stwierdzenie, że [...] Szpital [...] im. [...] we W. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] lutego 2019 r. za pośrednictwem listu poleconego zwróciła się do [...] Szpitala [...] im. [...] we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dot : zakupu oraz wykorzystywania przez szpital sprzętu do neuromonitoringu przy przeprowadzanych zabiegach operacyjnych. Szpital do dnia wniesienia skargi w żaden sposób nie odniósł się do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozostając przez ponad 3 miesiące w bezczynności, pomimo terminów określonych w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podniosła, że [...] Szpital [...] im. [...] we W., jako samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej i należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że nie udostępniono jej informacji publicznej ani nie wydano decyzji odmownej w zakresie wniosku. Tym samym szpital popadł w bezczynność, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź o oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ, podniósł, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wniosła ponaglenia, o którym mowa w art. 37 kpa. Zdaniem organu skarga nie poprzedzona ponagleniem nie może być merytorycznie rozpoznana przez Sąd i winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Postanowienie w tym przedmiocie może być wydane na posiedzeniu niejawnym ( art. 58 § 3 p.p.s.a.). Organ wskazał, że po doręczeniu skargi na bezczynność pismem z dnia [...] maja 2019 r. udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pytania zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. ( doręczonego do szpitala [...].02.2019 r.) podkreślając, że pytania 3 i 4 nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że szpital dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniesiono, że złożone pismo służy realizacji indywidualnych interesów wnioskodawczyni, która jest pełnomocnikiem procesowym pacjentki w procesie przeciwko szpitalowi zawisłym przed Sądem Okręgowym we W. sygn. akt [...]. Wobec powyższego treść wniosku nie dotyczy sprawy publicznej i informacje te nie powinny zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył , że cofa wniosek o zobowiązanie [...] Szpitala [...] im. [...] we W. do udzielenia informacji publicznej w zakresie pytań 1 i 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2019 r. wobec jego realizacji w tej części przy jednoczesnym podtrzymaniu wniosku o zobowiązanie [...] Szpitala [...] im. [...] we W. do udzielenia informacji publicznej w zakresie pytania 3 i 4 wniosku i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa w okresie od [...] lutego 2019 r. do [...] maja 2019 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika według norm przepisanych i skierowanie sprawy na rozprawę. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, gdyż postępowanie dotyczy realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. Ponadto przy postępowaniu o dostępie do informacji publicznej przepisy kpa znajdują zastosowanie jedynie w zakresie wprost wskazanym w art. 16 i 17 u.d.i.p. o ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw nie wprowadziła w tym zakresie żadnych zmian, co wskazuje na brak wymogu wzniesienia ponaglenia przed wystąpieniem ze skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (tj. wykorzystania art. 37 kpa). Powyższe stanowisko znajduje pełną aprobatę zarówno w doktrynie jak i judykaturze. Dalej podniesiono, że pytania dotyczące zarówno nabycia jak i wykorzystywania przez szpital sprzętu do neuromonitoringu pozostają informacją publiczną, bowiem dotyczą sposobu gospodarowania środkami publicznymi w zakresie zakupu sprzętu medycznego wykorzystywanego przez placówkę medyczną. Bezsporne jest, że [...] Szpital [...] im. [...] we W. – Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej jest jednostką wykonującą zadania publiczne i dysponującą w związku z wykonywaniem tych zadań majątkiem publicznym, a zatem jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p., co przesądza o spełnieniu przesłanki podmiotowej. W sprawie także zostały spełnione przesłanki przedmiotowe w zakresie pytań 3 i 4. Pytania dotyczą standardów leczenia tarczycy w polskich placówkach medycznych, nie zaś metod leczenia tarczycy, w związku z czym przywołane przez organ orzeczenie nie ma zastosowania w niniejszym stanie faktycznym ze względu na całkowicie odmienny charakter zadanych pytań. W niniejszej sprawie w sposób bezsprzeczny można dostrzec, że celem wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej było uzyskanie danych w zakresie standardów operacyjnego leczenia tarczycy oraz zweryfikowania, czy szpital w pełni korzysta z posiadanych zasobów sprzętu lekarskiego, nie zaś uzyskanie informacji o tym, jakiej firmy sprzętem dysponuje szpital, jakie lekarstwa podaje pacjentom oraz w jaki sposób leczy swoich pacjentów ( przywołana metoda leczenia). W zakresie zarzutu organu jakoby złożony przez skarżącą wniosek służył realizacji indywidualnych interesów wnioskującej o informację publiczną, która jest adwokatem i pełnomocnikiem procesowym pacjentki w procesie przeciwko szpitalowi, zdaniem pełnomocnika skarżącej ,, [...] Szpital [...] we W. dokonał prawnie niedozwolonego ograniczenia w zakresie realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ( art. 61 ust i ust. 3 Konstytucji RP). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek konstytucyjnych lub ustawowych uzasadniająca ograniczenie dostępu do informacji publicznej, a na pewno za taką przesłankę nie można uznać wykonywanego przez skarżącą zawodu, czy też okoliczności występowania przez skarżącą w roli pełnomocnika procesowego jednej ze stron w postępowaniu sądowym prowadzonym przeciwko [...] Szpitalowi [...] we W. Brak udostępnienia informacji publicznej z powodów wskazanych wyżej, oznaczałoby zastosowanie przez organ prawnie niedopuszczalnej dyskryminacji przy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na wykonywany zawód i podejmowanie w związku z wykonywaniem tego zawodu czynności służbowe. Wnioskowane przez skarżącą informacje publiczne w żadnej mierze nie służą realizacji indywidualnych interesów wnioskodawcy, lecz mają na celu kontrolę standardów leczenia tarczycy w jednej z największych placówek leczniczych na [...]. Ponadto pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zawarte w skardze, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał żadnej czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następujące: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej jako : "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wniosek organu o odrzucenie skargi jest nieusprawiedliwiony, skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, a zatem wyłączony jest obowiązek przewidziany w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora [...] Szpitala [...] im. [...] we W. w sprawie udostępnienia następujących informacji publicznych : 1) ,,Kiedy [...] Szpital [...] im. [...] we W. zakupił sprzęt do neuromonitoringu wykorzystywany przy zabiegach usuwania guzów tarczycy? 2) Za jaką kwotę sprzęt do neuromonitoringu został przez tutejszy szpital zakupiony? 3) Od kiedy sprzęt do neuromonitoringu był faktycznie używany przez lekarzy operujących pacjentów w szpitalu? Czy nastąpiło to bezpośrednio po zakupie sprzętu? 4) Jeżeli sprzęt do neuromonitoringu nie był używany od razu po zakupie, co było przyczyną opóźnienia w wykorzystywaniu sprzętu do neuromonitoringów podczas zabiegów operacyjnych w szpitalu?" W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się z bezczynnością organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności ( zob. wos. H. Krysiak – Molczyk i M. Romańska, komentarz do ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005 s.86). Wniesienie skargi ,,na milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu ( zob. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz Warszawa 2006, s.37). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy : 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania ( art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1a p.p.s.a.). W piśmie z dnia [...] września 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że cofa skargę na bezczynność ,, [...] Szpital [...] we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej określonej w pytaniach 1 i 2 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r." W tej sytuacji brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec powyższego, na podstawie art. 163 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt. I wyroku. Przechodząc do rozpoznania skargi w pozostałym zakresie należy wskazać, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze. zm. u.d.i.p.) w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej. w myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Bezspornym w sprawie jest, że Dyrektor szpitala wykonuje zadanie publiczne w zakresie ochrony zdrowia, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ,,Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 i ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną, katalog ten ma charakter przykładowy i niepełny. Art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p. przewiduje udostępnienie informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd poprzez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych, a także innych podmiotów, które tą władzę realizują bądź gospodarują mianem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 oraz z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12). Stosownie do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. ,,Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwanej dalej ,,prawem do informacji publicznej". Ustawa przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1 jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku (ust.2). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno – technicznej. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien powiadomić pisemnie podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca zwróciła się do organu, który uznany jest za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej bowiem należy do kręgu jednostek wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W ocenie sądu żądaną informację, opisaną w pkt. 3 wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., ma walor informacji publicznej – odnoszącej się do sposobu funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.d.i.p.). Działanie urządzeń medycznych wchodzi w obręb funkcjonowania tego podmiotu. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi w zakresie pkt. 3 wniosku ( art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.). Natomiast waloru informacji publicznej nie można przypisać wnioskowanej informacji w pkt. 4. Skarżąca żąda bowiem pewnych ustaleń technicznych urządzenia. Tym czasem informacja publiczna dotyczy informacji już wytworzonej stąd należało skargę w tej części oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie adresata wniosku w sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany skierował do wnioskodawczyni pismo w sprawie żądanych informacji. Zaznaczyć należy, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy nie jest co do zasady sam w sobie szczególną okolicznością. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt V sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podnieść należy, że przygotowanie "pisma przygotowawczego" z dnia [...] września 2019 r. wymagało w istocie minimalnego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia.