IV SAB/Wr 1235/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Y. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1100 (słownie: jeden tysiąc sto) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Y. Y. (dalej: strona, skarżący) z dnia 7 grudnia 2020 r. (data wpływu: 10 grudnia 2020 r.) , adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 8 kwietnia 2021 r., pełnomocnik strony (data wpływu do organu: 8 kwietnia 2021 r.) złożyła wniosek o podjęcie działań przez organ wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), organ prowadzący postępowanie jest obowiązany prowadzić je bez zbędnej zwłoki. W dniu 22 kwietnia 2021 r. strona wniosła ponaglenie. Pismem z dnia 20 października 2021 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. W dniu 27 października 2021 r. Wojewoda dokonując pierwszych czynności w sprawie: - przekazał ponaglenie Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców uznając je za zasadne, co jednak nie wynika ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz fluktuacją pracowników, - wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, - wezwał stronę do osobistego stawiennictwa (na dzień 24 listopada 2021 r.) i przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Wskazana wyżej skarga, wniesiona przez profesjonalnego pełnomocnika, oparta została na zarzucie naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości, 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że postepowanie przed organem toczy się już ponad 10 miesięcy. W tym czasie strona nie została poinformowana o konieczności uzupełnienia dokumentów, ponaglenie pozostało bez odpowiedzi, organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia, a brak decyzji narusza dobra skarżącego W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli organu, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz fluktuacji pracowników merytorycznych. Odnosząc się natomiast do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej organ wskazał, że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu co oznacza, iż w każdym przypadki sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu i powinny być stosowane z rozwagą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postepowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 10 grudnia 2020 r. (data wpływu wniosku do organu) organ ponad dziesięć miesięcy nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Pierwsze czynności zostały bowiem podjęte przez organ w dniu 27 października 2021r., czyli już po wniesieniu przez stronę skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Sąd jednak wskazuje, że wezwania do osobistego stawiennictwa, przesłanie ponaglenia i zwrócenie się z zapytaniem do odpowiednich służb, cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Sąd stwierdził również, że organ nie poinformował strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ nie dochował tego wymogu, co więcej, do dnia wniesienia skargi nie wykonał żadnych czynności. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku i jego kompletności, po ponad dziesieciu miesiącach od jego wpłynięcia. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ musi pamiętać, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). . Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1100 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego oraz czasu jego trwania), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę uznając, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).