IV SAB/Wr 1248/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 listopada 2024 r. I. stwierdza bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnicy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 6 listopada 2024 r., uznając że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnicy do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I wyroku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnicy na rzecz A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. S. jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnicy w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 listopada 2024 r. Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 6 listopada 2024 r. Skarżąca zwróciła się do organu m.in. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie 20 następujących pytań: 1. Ile w każdym z ostatnich 5 lat i roku obecnym tutejszy Organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszania rodziców do wykonania szczepień ochronnych u dzieci? 2. Ile wszczętych na wniosek tut. Organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych? 3. Ile zakończonych w okresie wskazanym w punkcie 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązku szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego? 4. Ile upomnień tutejszy Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych? 5. Jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ile rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych? 6. Czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzały się sytuacje, że wszczynano postępowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym? 7. Ile tutejszy organ w okresie wskazanym w punkcie 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie, lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków? 8. Czy tutejszy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 9. Jakie okoliczności wpływają na decyzję tut. Organu o wystosowanie lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego? 10. Ile osób pracuje w komórce tut. Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania? 11. Czy tutejszy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów? 12. W jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów? 13. Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej? 14. Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat? 15. Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument? 16. Ile tutejszy Organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki? 17. Ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych z zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny? 18. Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika? 19. Co możemy zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć? 20. Skąd tutejszy Organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku? W odpowiedzi, pismem z dnia 12 listopada 2024 r. organ wezwał Skarżącą o uzupełnienie wniosku poprzez wskazanie sposobu i formy w jakiej ma zostać udostępniona informacja, zakreślił termin 7 dni na odpowiedź. Zastrzegł, że w razie nieuzupełnienia braków formalnych wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania, bez informowania o tym wnioskodawcy w przyszłości. Organ przywołał treść art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze z.). Stwierdzał, że skoro nie jest w stanie na podstawie nadesłanego wniosku ustalić w jakiej formie i w jaki sposób ma udostępnić żądane informacje konieczne jest niniejsze wezwanie. Pismo to doręczono Skarżącej w dniu 18 listopada 2024 r. W skardze z dnia 22 listopada 2024 r. wniesionej bezpośrednio do Sądu Skarżąca zarzucała bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oleśnicy (dalej: PPIS, organ) i naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Domagała się zobowiązania organu do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm, dalej: p.p.s.a.), wnioskowała o orzeczeniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzucała naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślała, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała w żadnej formie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jedynie wezwanie do uzupełnienia wniosku. Odwołując się do poglądów orzecznictwa wskazywała, że postępowanie organu świadczy o rażącej bezczynności. Zwracała też uwagę, że odpowiedź na wniosek po wniesieniu skargi nie zwalania sądu od zbadania istnienia bezczynności, a jedynie ewentualnie umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Za uzasadnione uznała zobowiązanie organu do ukarania pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a., gdyż wnioskowane informacje są niezbędne do podjęcia świadomej decyzji dotyczącej zaszczepienia dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy, następnie wskazał na art. 14 u.d.i.p. Podkreślał, że Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie organu. Przepis ten wskazuje na na istotne wymagania, jakie winien wskazać wnioskodawca co do formy i sposobu udostępnienia informacji publicznej, o czym nie może samodzielnie zadecydować organ. Ponieważ wniosek Strony informacji takich nie zawierał konieczne stało się wezwanie do wskazania tych elementów. Tym samym zarzut bezczynności należy uznać za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż organ nie rozpoznał wniosku Strony w sposób zgodny z przepisami prawa, co skutkuje stwierdzeniem jego bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Na gruncie przepisów ustawy dostępowej bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie powiadamia wnioskodawcy o tym, że nie posiada danej informacji, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji. Bezczynność ma miejsce również, gdy podmiot zobowiązany będący adresatem wniosku nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Z treści przywołanych regulacji wynika, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publiczne, będący podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej winien podjąć wskazane działania zmierzające do załatwienia wniosku. Zatem albo udostępnić żądaną informację, jeżeli jest w jej posiadaniu, wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź wskazać, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Czynności te, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. winny zostać dokonane w terminie 14 dni z zastrzeżeniem ust. 2 ww. zapisu. Zgodnie z jego brzmieniem jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez odpowiedzi. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne jest wskazanie, że przepisy ustawy dostępowej wprowadzają minimum formalizmu w odniesieniu do postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, jak i samego wniosku. Ustawa nie zawiera żadnych regulacji odnoszących się do treści, czy formy wniosku. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. W związku z tym w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej, bowiem żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. Wnioskodawca może to uczynić również drogą elektroniczną, podając adres swojej poczty e-mailowej. Wniosek taki – skutecznie doręczony adresatowi - wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale na tym etapie nie mają jeszcze zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Powołane regulacje znajdą zastosowanie w przypadku konieczności wydania decyzji. Taki sposób sformułowania zasad procedowania w sprawie informacji publicznej powoduje, że brak określenia przez wnioskodawcę formy czy sposobu udostępnienia informacji publicznej w treści samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku uniemożliwiającego jego rozpoznanie. W takim przypadku podmiot zobowiązany ma swobodę w wyborze formy czy sposobu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jeśli wnioskodawca sam nie określił, w jaki sposób chce uzyskać informację publiczną i w jakiej formie, to każde działanie, skutkiem którego następuje przekazanie informacji, uznać należy za wypełniające obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Przedstawiony pogląd zbieżny jest ze stanowiskiem wrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 421/20 (dostępny w CBOSA). Jak wynika z akt sprawy Skarżąca pismem z dnia 6 listopada 2024 r. wystąpiła do organu – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanych w piśmie zagadnień odnoszących się do działalności tego organu. Nie jest między stronami sporne, że adresat pisma jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art.10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416, dalej u.p.i.s.) państwowy powiatowy inspektor sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie wykonuje zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w powołanym przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W odpowiedzi udzielonej Stronie w zakreślonym przez prawo terminie organ nie podjął jednak żadnej z czynności opisanych na wstępie rozważań Sądu. Reagując na wniosek Skarżącej, pismem z dnia 12 listopada 2024 r., wezwał natomiast Stronę do uzupełnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie sposobu i formy w jakiej ma ona zostać udostępniona zakreślając siedmiodniowy termin na odpowiedź oraz rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bez informowania o tym wnioskodawcy w przyszłości. W świetle przywołanych uwag postępowanie organu nie ma umocowania w przepisach i jest błędne. Dostrzeżone przez organ okoliczności nie mogą bowiem stanowić podstawy do wzywania Strony o uzupełnienia braków wniosku, minimalne warunki formalne treści pisma i trybu jego wnoszenia umożliwiają organowi podjęcie właściwych działań w zakresie rozpoznania wniosku, czego w sprawie zabrakło. W istocie organ zastosował nieznaną procedurę, najprawdopodobniej wzorowaną na zapisie art. 64 § 2 k.p.a. (choć przepisu tego nie powołał w treści pisma), który jak wskazano nie znajdzie jednak zastosowania. W konsekwencji przyjętego trybu postępowania, nie znajdującego umocowania w obowiązujących przepisach, organ dopuścił się bezczynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. nie rozpoznał wniosku Strony o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej do dnia wniesienia skargi nie naprawił tego błędu mylnie zakładając, że brak reakcji Skarżącej na wezwanie z dnia 12 listopada 2024 r. uzasadnia milczenie organu. Reasumując, wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej skierowany do podmiotu zobowiązanego ustawowo w tym zakresie został złożony w dopuszczalnej formie i zawierał dane umożliwiające rozpoznanie wniosku, co obligowało organ do podjęcia prawem przewidzianych działań, szczegółowo opisanych we wstępnych rozważaniach Sądu. Brak właściwej reakcji organu uzasadnia zarzut bezczynności, nie wyklucza jej bowiem jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji publicznej wyklucza zarzut jego bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 6 listopada 2024 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: nie udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna), bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia lub nie wskazał, że taką informacją nie dysponuje lub, że podlega ona udostępnieniu w innym trybie bądź też, że nie stanowi ona informacji publicznej. Powyższe obligowało Sąd do stwierdzenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 6 listopada 2024 r., co ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ww. ustawy Sąd zobowiązał organ do załatwienia opisanego wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku Skarżącej, podjął bowiem działania, które jednak okazały się wadliwe. Bezczynność organu wynikała zatem z błędnej wykładni przepisów prawa. Przyjęta kwalifikacja naruszenia prawa przekłada się na oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny, co skutkowało oddaleniem skargi w tym zakresie. W opinii Sądu nałożenie na organ grzywny winno wiązać się z naruszeniem prawa o istotnym znaczeniu, ma bowiem charakter dyscyplinujący i represyjny. W tej sprawie, jak wskazano błąd organu wynikał z odmiennej wykładni przepisów, a nie celowego działania. Podstawę orzeczenia Sądu w tym zakresie stanowiły przepisy art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność rozpatrzenia przez organ wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wymogami przedstawionymi w rozważaniach Sądu.