IV SAB/Wr 126/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Mieszkańców "[...]" z/s w P. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Pismem z dnia 17 marca 2015 r Stowarzyszenie Mieszkańców "[...]" z siedzibą w P. (zwane dalej skarżącym) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w B. (zwanej dalej Spółdzielnią) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 19 stycznia 2015 r. Skarżący zarzucił Spółdzielni naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W uzasadnieniu wskazał, że powyższym wnioskiem, przesłanym w dniu 23 stycznia 2015 r., wystąpił o udzielenie informacji publicznej obejmującej: 1) udostępnienie kopii pisma będącego odpowiedzią [...] sp. z o.o. w B. na pismo Spółdzielni z dnia 21 lipca 2014 r., nr Z/01073/2014; 2) podanie jakie czynności podjęła Spółdzielnia jako współwłaściciel w [...] sp. z o.o. w związku z pismem wskazanym w punkcie 1; 3) poinformowanie jakie czynności podjęła Spółdzielnia jako udziałowiec w [...] sp. z o.o. w związku z pismem z dnia 21 lipca 2014 r., nr Z/01074/2014 i otrzymaną odpowiedzią z dnia 19 sierpnia 2014 r., nr RGP/01088/14; 4) wyjaśnienie stanowiska Spółdzielni odnośnie nienależnego wzbogacenia się przez [...] sp. z o.o. w związku z treścią pisma wskazanego w punkcie 3 (bezprawne wprowadzenie nowych stawek czynszów, opłat za centralne ogrzewanie, opłat za podgrzanie ciepłej wody użytkowej); 5) wskazanie – jako organ współwłaścicielski [...] sp. z o.o. – czy Spółdzielnia widzi możliwość polubownego rozwiązania problemu, o którym mowa w punkcie 3 z zaznaczeniem, że przedawnienie roszczeń od bezprawnego wzbogacenia się następuje po upływie 10 lat; 6) podanie jaki jest cel sprzedaży akcji znajdujących się w posiadaniu Spółdzielni Gminie B., czemu służyć ma ta decyzja, kto jest jej inicjatorem i za jaką kwotę. Dalej skarżący wyjaśnił, że Spółdzielnia jest współwłaścicielem [...] sp. z o.o. z siedzibą w B., wydatkującej środki publiczne. Żądana informacja w jego ocenie stanowi zatem informację publiczną, gdyż dotyczy ona wydatkowania środków publicznych w ramach zawieranych umów oraz trybu działania i organizacji pracy spółki [...], a także pracy i kontroli organu właścicielskiego sprawowanego przez Spółdzielnię nad wskazaną spółką. Skarżący – podkreślając, że wskazane informacje nie zostały mu udostępnione do dnia złożenia skargi, ani nie wydano decyzji odmownej – wniósł m.in. o zobowiązanie Spółdzielni do udzielenia żądanych informacji w terminie czternastodniowym oraz o stwierdzenie, że dopuściła się ona rażącego naruszenia prawa i poinformowanie o tym rady nadzorczej Spółdzielni, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia wskazała, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, której uzyskanie uzależnione jest od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Spółdzielni skarżący nie wykazał interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do informacji przetworzonej w taki sposób, jak zostało to sformułowane we wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r. Dodatkowo Spółdzielnia zaznaczyła, że sporządzenie i dostarczenie przedmiotowej informacji wymagało znacznego zaangażowania dużej grupy pracowników i mogło spowodować paraliż jej funkcjonowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności Spółdzielnia wniosła o oddalenie w całości skargi jako całkowicie bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 16 grudnia 2015 r. skarżący – podtrzymując skargę na bezczynność oraz zarzuty w niej zawarte – wskazał na dodatkowe okoliczności istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy oraz wykazujące nieprawidłowość stanowiska zaprezentowanego przez Spółdzielnię. Skarżący podkreślił, że realizacja – wynikającego z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz skonkretyzowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej – prawa do informacji publicznej wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny, czyli zawierająca aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Po drugie, adresatem żądania udzielenia informacji na ustawowych zasadach musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie. Podmiot, który pomimo spełnienia przesłanek prawa dostępu do informacji publicznej, w ustawowo określonym terminie nie udostępnia żądanej informacji publicznej, albo też nie wydaje w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania w sprawie, pozostaje w bezczynności. W ocenie skarżącego opisana sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż Spółdzielnia bezsprzecznie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na dzień złożenia wniosku była ona bowiem współwłaścicielem [...] sp. z o.o. w B., która powołana jest do zarządzania zasobem mieszkaniowym Gminy B. Spółka ta mieści się więc w kategorii podmiotów reprezentujących osoby prawne samorządu terytorialnego, a także podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zdaniem skarżącego również zakres żądanych informacji świadczy, że mają one charakter publiczny, gdyż dotyczą danych o podmiotach wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i f), a także o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz o majątku osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego. Żądana informacja znajduje się również w posiadaniu Spółdzielni, na co wskazuje odpowiedź na skargę. Stanowisko Spółdzielni, że informacja ma charakter informacji przetworzonej nie usuwa w niniejszej sprawie stanu bezczynności. Poglądowi temu nie towarzyszyło bowiem podjęcie stosownego aktu o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący nie zgodził się również z samą kwalifikacją informacji dokonaną przez Spółdzielnię stwierdzając, że oczekiwane przez niego dane są informacją prostą, wymagająca co najwyżej anonimizacji. W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Spółdzielni oraz zobowiązanie jej do udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie i zakresie w terminie oznaczonym przez Sąd. Ponadto skarżący zażądał skierowania sygnalizacji do rady nadzorczej Spółdzielni o ciężkim naruszeniu prawa, nałożenia maksymalnej grzywny w związku z nieterminowym przekazaniem skargi do sądu celem jej rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy oraz zwrot kosztów dojazdu na rozprawę. Odnosząc się do powyższego pisma skarżącego Spółdzielnia w stanowisku z dnia 13 stycznia 2016 r. potrzymała swoje wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę, poddając jednocześnie w wątpliwość status Spółdzielni jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Spółdzielnia podała, że sprawy ją dotyczące mogłyby być sprawami publicznymi jedynie w takim zakresie, w jakim gospodarowałaby ona mieniem publicznym. Aktualnie nie posiada ona żadnego mienia publicznego, ani nie jest również jego współwłaścicielem. Posiada natomiast 5 % udziałów w spółce prawa handlowego, w której pozostałym udziałowcem pozostaje Gmina B. Udziały Spółdzielni nie stanowią natomiast środków publicznych, zaś sposób wykonywania przypisanych do nich uprawnień nie świadczy w jakimkolwiek stopniu o zarządzaniu majątkiem komunalnym. Ponadto Spółdzielnia dodała również, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a obowiązek wydania decyzji występuje tylko wówczas, gdy żądana informacja ma charakter publiczny, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia. W przypadku kiedy wniosek nie dotyczy informacji publicznej należy jedynie powiadomić wnioskodawcę, że jego żądanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Jedynym zatem zarzutem jaki można postawić Spółdzielni jest brak zawiadomienia skarżącego o charakterze wnioskowanych informacji, co jednakże zostało mu zakomunikowane w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie natomiast do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ponadto, jak wynika z ust. 2 cytowanego przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. poz. 1240), oraz partie polityczne. W świetle przywołanych przepisów nie można zakwalifikować Spółdzielni Mieszkaniowej w B. jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych. Nie budzi wątpliwości, że Spółdzielnia nie mieści się w pojęciu władzy publicznej, czyli w pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Nie jest ona bowiem organem państwowym lub samorządowym, ani nie sprawuje w ich imieniu funkcji publicznych. Nie można jej również zakwalifikować do kategorii podmiotów określonych w art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Problematyczne może być natomiast zaliczenie Spółdzielni do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, w tym także do podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt I OPS 1/05 (dostępnej w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Sąd ten analizując charakter prawny działalności podejmowanej przez spółdzielnie mieszkaniowe wskazał, że zgodnie z przepisami art. 1 i 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo Spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.), spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo – kulturalną na rzecz spółdzielców, zaś majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Szczególnym rodzajem spółdzielni są spółdzielnie mieszkaniowe prowadzące swoją działalność na podstawie ustawy – Prawo spółdzielcze, jak i ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. u. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Spółdzielnie te są dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin, a także służą realizacji ich innych potrzeb (gospodarczych, kulturalnych, oświatowych). Stąd też brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można było utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., skoro ogranicza się ona do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że spółdzielnie mieszkaniowe mogą prowadzić działalność gospodarczą na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, pod warunkiem że jest ona związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członów spółdzielni oraz ich rodzin. Spółdzielnie mieszkaniowe w znaczeniu cywilnoprawnym pozostają podmiotami prawa i obowiązków w stosunku do ich majątku, który w znaczeniu ekonomicznym stanowi jednak prywatną własność członów zrzeszonych w danej spółdzielni. W związku z czym mienie spółdzielni nie jest mieniem państwowym, ani mieniem komunalnym, czy też majątkiem instytucji publicznoprawnej. Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują więc majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy jednakże podkreślić, że zakres wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, nawiązujący w istocie do działalności Spółdzielni prowadzonej w odniesieniu do udziałów w kapitale zakładowym [...] sp. z o.o., powoduje konieczność dokonania nieco szerszej analizy okoliczności faktycznych i prawnych, aniżeli wynikałoby to z samej treści uchwały NSA. Sąd ten zresztą również czyni uwagę w tym przedmiocie, stwierdzając że w każdym przypadku konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności określonego podmiotu w celu ustalenia, czy podmiot ten wykonuje zadania publiczne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że okoliczność dysponowania przez Spółdzielnię udziałami w kapitale zakładowym [...] sp. z o.o. nie powoduje, że staje się ona automatycznie przez to zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej nawet wówczas, gdy pozostałym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego. Nie należy bowiem zapominać, że udziały te wchodzą w skład mienia Spółdzielni, którego nie można uznać za mienie komunalne. Spółdzielnia zatem wykonując prawa z przysługujących jej udziałów podejmuje w tym zakresie czynności w odniesieniu do własnego majątku. Nie można również uznać, że Spółdzielnia dysponując wskazanymi udziałami jako wspólnik [...] sp. z o.o., staje się podmiotem reprezentującym tę spółkę, a tym samym należy ją zaliczyć do kategorii podmiotów reprezentujących samorządowe osoby prawne lub inne samorządowe jednostki organizacyjne (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), czy też podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podmiotem uprawnionym do reprezentowania spółki z ograniczoną odpowiedzialnością jest bowiem zarząd tej spółki, co wprost wynika z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.). Również i skarżący zdaje się dostrzegać tę kwestię, skoro zarówno w skardze jak i w swoim stanowisku z dnia 16 grudnia 2015 r. wykonywanie zadań publicznych przypisał wprost wskazanej spółce, a nie zaś Spółdzielni. Budzące natomiast jego zainteresowanie kwestie związane z dysponowaniem majątkiem Spółdzielni w postaci udziałów w spółce, czy też ściślej, stanowisko Spółdzielni dotyczące poszczególnych spraw związanych z działalnością tej spółki, z punktu widzenia Spółdzielni, obejmują jej własne sprawy majątkowe, a nie zaś sprawy spółki, bądź też jej statutowych organów. Reasumując powyższe rozważania należy zatem przyjąć, że informacje których udostępnienia ze strony Spółdzielni domagał się skarżący we wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r. dotyczą jej spraw majątkowych. Wobec czego Spółdzielnia nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tych danych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem uznać, że zakres żądanych informacji związany jest z wykonywaniem przez nią zadań publicznych. Spółdzielni nie można również zaliczyć do kategorii podmiotów reprezentujących osoby prawne i jednostki organizacyjne wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie ustalenie, że podmiot do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji publicznej nie należy – w świetle art. 4 u.d.i.p. – do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia, stanowi w istocie wynik merytorycznej analizy zakresu działania danego podmiotu. Sąd musi bowiem ocenić, czy działalność danej jednostki mieści się w ramach wykonywania zadań publicznych lub dysponowania majątkiem publicznym. Brak spełnienia przez dany podmiot tych przesłanek prowadzić zatem musi do wydania merytorycznego orzeczenia, nie zaś do uznania istnienia przeszkody formalnej do prowadzenia postępowania sądowego (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 336). Należy przy tym zaznaczyć, że Sądowi w niniejszym składzie znany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność spółdzielni mieszkaniowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej winna ulec odrzuceniu z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego w jej rozpoznaniu (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Go 53/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 125/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak stanowiska tego nie można zaakceptować zwłaszcza, że stwierdzenie o braku obowiązku udostępnienia informacji publicznej przez spółdzielnie mieszkaniowe powiązane jest również z konstatacją, że informacje przez nie posiadane pozbawione są tym samym charakteru publicznego. Połączenie zatem oceny statusu spółdzielni z jednoczesną analizą charakteru posiadanych informacji, tym bardziej winno prowadzić do wniosku, że jest to orzeczenie merytoryczne, które winno zapaść w formie wyroku, a nie zaś postanowienia. Mając powyższe na uwadze skargę wniesioną w niniejszej sprawie – niezależnie od podniesionych przez skarżącego zarzutów – należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nadmienić również trzeba, że zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a., możliwość zasądzenia kosztów w postępowaniu pierwszonistancyjnym została ograniczona wyłącznie do strony skarżącej i tylko wówczas, gdy jej skarga została uwzględniona.