IV SAB/Wr 1273/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 października 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w pkt I; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: 100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący A.C. wywiódł w dniu 17 listopada 2021 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej: organ, podmiot zobowiązany) w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r.o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.2176; dalej: u.d.i.p.), poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, ukarania organu lub odpowiedzialnego pracownika organu za niezałatwienie sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. Na poparcie skargi podał, że w dacie 17 października 2021 r. wystąpił z wnioskiem do organu, w formie elektronicznej, o udzielenie informacji publicznej w zakresie następującym: 1) kiedy został lub zostanie wyłoniony i w jakim trybie, wykonawca na wykonanie muru oporowego wzdłuż działki skarżącego; 2) wskazania imiennie osoby, która podjęła decyzję o zaniechaniu wyłonienia wykonawcy tego zadania i kiedy; 3) wskazania podjętych czynności przez organ w zakresie drewnianej przeprawy nad potokiem P. i wygrodzeniem w dnie potoku na granicy działek [..]i [...]; 4) przesłania scanu notatki służbowej dot. lokalizacji drzewa rosnącego na działce [...] w obrębie K.; 5) liczby i wartości zrealizowanych zadań w okresie 1.01.2018-30.06.2021 w zakresie przeciwdziałaniu suszy na obszarze właściwości organu. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej z art.16 u.d.i.p., czym naruszył ustawowy 14 dniowy termin wskazany w art.13 ust.1 u.d.i.p. Skarżący zwrócił uwagę na wyjątkową opieszałość organu i brak woli w budowie muru oporowego pomimo podpisania przez skarżącego porozumienia w dniu 2 lipca 2021 r. z organem, na okoliczność udostępnienia nieruchomości skarżącemu na potrzeby budowy muru oporowego. Jest to już druga skarga, do wniesienia której został zmuszony na skutek bezczynności organu. Poprzednia została przez Sąd uwzględniona w wyroku z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt IVSAB/Wr 508/20), ale bez ukarania organu. Organ w odpowiedzi wniósł o umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej, w obu zaś przypadkach wniósł o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Przyznał, że w dniu 17.10.2021 r. skarżący wystąpił o udzielenie informacji publicznej. Następnie organ opisał przebieg podstępowania i podkreślił, że w dacie 19.11.2021 r. bezpośrednio na adres mailowy skarżącego zostały przesłane odpowiedzi na złożone zapytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, zdaniem organu, żądany zakres informacji budził uzasadnione wątpliwości, czy stanowią one w całości informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Istniejące wątpliwości organ rozstrzygnął jednak na korzyść skarżącego, co przełożyło się jednak na czas potrzebny do udzielenia skarżącemu odpowiedzi. Okoliczność, iż informacja nie została udzielona w ustawowym terminie, nie było ani celowym, ani zamierzonym działaniem organu bądź jego pracowników, a wynikała jedynie z zakresu żądanych informacji, które musiały zostać zgromadzone, a w zakresie pytania 5 również przetworzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p.") stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – przywoływanej poniżej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie udostępnia tej informacji ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego – to znaczy nie ma waloru informacji publicznej w rozumieniu komentowanej ustawy, w szczególności przepisów art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny najpierw ustala, czy stan bezczynności występował w chwili wniesienia skargi, a w razie potwierdzenia w tej okoliczności przeprowadza dalszą kontrolę według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dacie wydania orzeczenia sądowego. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powodem takim może być uznanie przez organ, że informacja, jakiej udostępnienia domaga się wnioskodawca, ma charakter przetworzony, wobec czego po myśli art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wnioskodawca jest zobligowany do wykazania zakresu w jakim uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a gdy nie ujawni tego we wniosku to wówczas organ winien wezwać wnioskodawcę do wykazania istnienia tej dodatkowej przesłanki. Wystosowanie wezwania w tej materii przez organ celem ustalenia spełnienia komentowanej przesłanki uzasadnia przedłużenie terminu rozpatrzenia wniosku do maksymalnie 2 miesięcy od daty wpływu wniosku. Analogicznie, jeśli złożony wniosek budzi wątpliwości organu co do zakresu żądania to wówczas organ powinien w terminie 14 dni wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. W realiach rozpatrywanej sprawy organ bezsprzecznie nie podjął żadnych czynności w terminie 14 dni, czyli licząc od daty wpływu wniosku w dacie 18 października 2021 r. (w dniu bowiem skierowania e-maila tzn. 17 października przypadał dzień wolny od pracy – niedziela). Termin 14 dni upływał z dniem 2 listopada 2021 r. W tym terminie organ nie udzielił jakiejkolwiek informacji. Uczynił to wystosowując odpowiedź w dniu 19 listopada 2021 r., z uchybieniem owego terminu 14 dni. By nie narazić się na zarzut bezczynności, działanie organu w każdym przypadku musi nastąpić w czternastodniowym terminie, o czym mowa w ustępie 1 art. 13. Jeśli organ nie jest w stanie w tym terminie odpowiedzieć na wniosek to winien w tym terminie 14 dni poinformować wnioskodawcę zgodnie z ustępem 2 art. 13 u.d.i.p. o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Organ tymczasem poniechał całkowicie zastosowania się do terminu wynikającego z ustępu 1 art. 13, wobec czego bezsprzecznie popadł w stan bezczynności. Zgodnie z orzecznictwem oraz poglądami doktryny w komentowanym terminie, jak wyżej wspomniano, adresat wniosku powinien także powiadomić wnioskodawcę o fakcie, że żądane w trybie u.d.i.p. informacje nie mają waloru informacji publicznej (vide: Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016 , LEX; komentarz do art. 13). Na dzień zatem złożenia skargi w dniu 25 października 2021 r. organ pozostawał w stanie bezczynności, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu jednak bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji). Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, o jaskrawym charakterze, z nieakceptowalnych pobudek, oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż przede wszystkim okres bezczynności nie był znaczny ani nie wynikał w ocenie Sądu ze złej woli podmiotu zobowiązanego, a ostatecznie organ ustosunkował się do wniosku strony w dniu 19 listopada 2021 r. W tym stanie rzeczy, udzielenie informacji przez organ w dniu 19 listopada 2021 roku przesądza o konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - w zakresie żądania skargi zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku. W sytuacji bowiem gdy zarzucany i stwierdzony stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd oddalił dalej idącą skargę (w pkt IV sentencji), to jest w części o ukaranie organu lub odpowiedzialnego pracownika za niezałatwienie sprawy w terminie, gdyż takie żądanie nie mieści się w zakresie objętym dyspozycją przepisów art. 3 p.p.s.a. lub art. 149 p.p.s.a. Inaczej ujmując – zachodzi brak podstaw prawnych do "karania" przez sąd administracyjny organów lub pracowników organów z powodu bezczynności. O kosztach postępowania (pkt V) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.