IV SAB/Wr 128/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie wydania świadectwa służby postanawia: odrzucić skargę. Skarżący A. S. pismem z dnia 1 marca 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. o wydanie świadectwa służby. W uzasadnieniu wniosku podał, że w bieżącym roku kończy lat [...], od 1993 r. do dnia 31 maja 2017 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej i służby w KAS, tym samym nabył uprawnienia emerytalne. W dniu 23 maja 2017 r. otrzymał propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej, którą przyjął. Do dnia złożenia wniosku nie otrzymał świadectwa służby pomimo, że na podstawie art. 188 ustawy o KAS Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do niezwłocznego wydania takiego świadectwa, ponieważ z dniem 1 czerwca 2017 r. rozwiązano z nim dotychczasowy stosunek służbowy – został zwolniony ze służby w KAS. Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. wnioskodawca wniósł do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 1 marca 2018 r. Zarzucił, że zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej są zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego nie później niż w ciągu miesiąca. Tymczasem wniosek z 1 marca 2018 r. nie został rozpoznany do dnia złożenia ponaglenia. Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował wnioskodawcę, że przypadki, w których funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby, określa art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 508) – dalej KAS. Zgodnie z tym przepisem świadectwo służby otrzymuje między innymi funkcjonariusz zwolniony ze służby. Taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku skarżącego. Zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy KAS, skoro wnioskodawca jako funkcjonariusz przyjął propozycję zatrudnienia z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy. W związku z tym, że nie dochodzi do zwolnienia ze służby brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Ministerstwo Finansów pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r. poinformowało zainteresowanego, że w sprawie świadectwa służby nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy dlatego brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu wniesione ponaglenie nie może być rozpoznane przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Wnioskodawca pismem z dnia 6 czerwca 2018 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. polegającą na braku wszczęcia postępowania na jego wniosek o wydanie świadectwa służby. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy – treść wymienianej korespondencji między stronami. Wskazał na treść art. 61 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, a datą wszczęcia postępowania w tym trybie jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jeżeli żądanie spełnia wszystkie wymogi i zostało wniesione do organu właściwego, inicjuje ono postępowanie przed organem administracyjnym pierwszej instancji. W przypadku gdy postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie. Pisma organu kierowane do skarżącego po złożeniu wniosku z dnia 1 marca 2018 r. nie spełniają wymogów jakie nakładają na organ regulacje zawarte w k.p.a., ponieważ wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania celnoadministracyjnego obliguje organ do wydania decyzji nawet gdy żądanie jest bezzasadne. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi bezczynność organu. Skarżący wskazał również na prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej, która utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, w art. 189 zawierała regulację, na mocy której sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach, które nie dotyczyły przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych były rozpatrywane przez sąd właściwy z zakresu prawa pracy. Niemalże identyczną regulację zawiera art. 277 w związku z art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W wyżej wskazanym katalogu spraw wyłączonych spod kognicji sądu pracy ustawodawca nie wymienia spraw dotyczących wydania świadectwa służby, które tym samym objęte są dyspozycją art. 277 ustawy o KAS. W ocenie organu takie regulacje nie są przypadkowe. Świadectwo służby jest odpowiednikiem świadectwa pracy wydawanego po zakończeniu stosunku pracy – dokumenty te mają podobny charakter, zawierają analogiczne informacje i pełnią tożsamą rolę. W art. 461 § 11 k.p.c. wskazano wprost, że do właściwości sądów rejonowych należą także sprawy dotyczące świadectwa pracy. Organ stwierdził, że kierując się powyższą argumentacją, a w szczególności wskazanymi regulacjami prawnymi, które nie pozostawiają wątpliwości odnośnie właściwości rzeczowej sądu pracy w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy, złożona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Argumentując zaś wniosek o oddalenie skargi wskazał między innymi na orzecznictwo sądowoadministracyjne i stwierdził, że zarzut bezczynności organu można postawić w dwóch przypadkach: w sytuacji gdy istnieje prawnie określony termin obligujący organ do podjęcia czynności w sprawie oraz w sytuacji gdy organ prowadził postępowanie, które nie zostało zakończone mimo istnienia takiego obowiązku i braku przeszkód. W ocenie organu żaden z wymienionych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 188 ust. 1 ustawy o KAS, świadectwo służby wydaje się funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby dla którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 182 pkt 2, albo który został wydalony ze służby celno-skarbowej na podstawie prawomocnego orzeczenia kary dyscyplinarnej. Tryb wydawania i dokonywania sprostowań świadectwa służby określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy służby celno-skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 413). Wyżej wymienione akty prawne nie przewidują możliwości złożenia wniosku w trybie k.p.a. o wydanie świadectwa służby, nie wskazują też na możliwość, czy też obowiązek wydania decyzji czy postanowienia odnośnie jakiejkolwiek sprawy dotyczącej świadectwa służby. Ustawodawca nie przewidział więc trybu uregulowanego w k.p.a. w sprawach związanych z wydaniem świadectwa służby. Przedstawione argumenty znajdują potwierdzenie w art. 276 i 277 ustawy o KAS, z których jak wykazano wyżej, wynika właściwość sądów powszechnych. W związku z powyższym przepisy k.p.a. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Tym samym zarzucana organowi bezczynność dotycząca rozpatrzenia wniosku jest nieuzasadniona. Dyrektor IAS wskazał, że brak jest również podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Powołał treść art. 165 ust. 7 i 170 ust. 1 i ust. 3 przepisów wprowadzających, oraz stanowisko WSA we Wrocławiu wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 457/17 i stwierdził, że na skutek przyjęcia przez skarżącego propozycji zatrudnienia jego stosunek służby nie wygasł, lecz przekształcił się w stosunek pracy. W takiej sytuacji art. 188 ust. 1 ustawy o KAS nie przewiduje wydania świadectwa służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w sprawie wydania świadectwa służby. O wydanie takiego dokumentu skarżący zwrócił się pismem z dnia 1 marca 2018 r. Poza sporem pozostaje, że organ nie wydał skarżącemu żądanego świadectwa. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie: § 2 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skargi na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (...) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. § 3 Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z wymienionego przepisu wynika, że wniesienie skargi na bezczynność jest możliwa tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 i 3 ustawy p.p.s.a. Skarga na bezczynnośc nie jest dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 i 3 ustawy p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 r., w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 r. oraz w postanowieniu w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998 r. Według Sądu świadectwo służby nie jest aktem, o którym mowa w artykule 3 § 2 pkt 1-4 ustawy p.p.s.a. "Nie ma również podstaw do zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy p.p.s.a. Wydanie świadectwa służby nie następuje w formie decyzji administracyjnej ani też postanowienia w postępowaniu administracyjnym, nie jest też postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, zabezpieczającym. Nie jest również innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków, o których mowa w pkt 4 powołanego przepisu. Przede wszystkim zaś wydanie świadectwa służby nie może zostać uznane za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej; świadectwo służby nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c. lecz dokumentem prywatnym potwierdzającym przebieg służby funkcjonariusza w danej formacji (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 889/07). Tym samym nie można uznać go za akt o charakterze zewnętrznym obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Do wniosku o wydanie świadectwa służby nie mają też zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego – dział VII Wydawanie zaświadczeń. Kwestię wydania świadectwa służby pracownika, funkcjonariusza Krajowej Administracji Skarbowej reguluje ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 508 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2018 r. w sprawie świadectwa służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 413). Wyżej wymienione rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 188 ust. 4 ustawy o KAS. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw publicznych określi w drodze rozporządzenia szczegółowe dane, które powinno zawierać świadectwo służby i informacje, które są zamieszczane w świadectwach służby na żądanie funkcjonariusza oraz wzór formularza świadectwa służby, mając na względzie zapewnienie prawidłowości wydawania świadectw. Żaden z tych aktów prawnych nie zawiera uregulowania mówiącego o zastosowaniu do tej materii przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przeciwnie analizując treść art. 276 i 277 ustawy o KAS należy wnioskować, że omawiana materia została przekazana właściwemu sądowi pracy. Przepis ten stanowi bowiem, że sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 rozpoznaje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Art. 276 ust. 1 stanowi, że w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, funkcjonariusz może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Żadna z wymienionych w tym przepisie materii, nie dotyczy omawianego w sprawie problemu. Powyższe zatem rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z tych też względów w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) skargę należało odrzucić.