IV SAB/Wr 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w G. w przedmiocie usunięcia danych osobowych z rejestrów policyjnych postanawia: odrzucić skargę. M. H. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Komendy Powiatowej Policji w G. W związku z bezczynnością organu zarzucił - naruszenie przepisów postępowania, polegające na niewydaniu decyzji w sprawie, nieuwzględniającej jego wniosku w sprawie, od której mógłby złożyć ewentualnie odwołanie, co naruszyło jego prawo konstytucyjne do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy; - naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności procesowych zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego, który winien mieć tu zastosowanie, w szczególności naruszenie przepisów dotyczących zapewnienia stronie postępowania czynnego udziału w sprawie. W oparciu o powyższe wezwał o zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie. W uzasadnieniu swojego wniosku podał, że pismem z dnia 3 września 2009r. złożył wniosek do Komendanta Komendy Powiatowej Policji w G. o wykreślenie jego danych osobowych z rejestrów policyjnych, w których zostały one umieszczone w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Wniosek ten nie został rozpoznany w terminie 30 dni, gdyż w ocenie skarżącego do jego wniosku znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, jako że jest to najbliższe postępowanie, według którego prowadzi się podobne sprawy - sprawy na podstawie ustawy o ochronie danych osobowych. W ustawie tej wskazuje się m. in. na rejestry policyjne, a zatem te tworzone w oparciu o czynności operacyjno-rozpoznawcze, prowadzone przez policję. Określone kompetencje wobec administratorów tych rejestrów ma Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, jednakże nie jest on władny wykreślić danych zgromadzonych w tych rejestrach. Stąd też nie składał skargi do tego organu, gdyż uznał, że zupełnie rozmija się ona z celem jego wniosku. Wskazał, że w związku z bezczynnością organu I instancji złożył zażalenie w trybie art.37 kpa do organu II instancji. Zażalenie nie zostało uwzględnione z przyczyn procesowych - organ uznał, że w sprawach wniosków składanych w trybie, w jakim to uczynił, nie mogą mieć zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym wyczerpał procedurę przewidzianą w ustawie o postępowaniu administracyjnym. Następnie otrzymał zwykłą informację na piśmie od organu I instancji, że jego wniosek nie może być załatwiony pozytywnie, gdyż dane z takiego rejestru usuwane są najwcześniej po upływie 15 lat od ich umieszczenia w tym rejestrze. Uzasadniając wskazane na wstępie zarzuty podniósł, iż w jego ocenie organ I instancji powinien był zastosować procedurę przewidzianą w kodeksie postępowania administracyjnego i wydać decyzję merytoryczną lub inne orzeczenie (akt administracyjny), na mocy której odmówiłby merytorycznego rozpoznania sprawy, czy też wydać decyzję odmowną. Wówczas służyłby mu środek odwoławczy. W ocenie skarżącego wniosek winien być załatwiony w jednej z form przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, od której mógłby złożyć środek odwoławczy. Działanie organu I instancji, czy raczej - jego bezczynność w tym zakresie, pozbawiły go prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku, a w szczególności prawa do dwuinstancyjnej kontroli podania, co gwarantuje mu Konstytucja RP. W ocenie skarżącego każda, sprawa rozpoznawana w jednym z postępowań przewidzianych prawem, winna być rozpoznana przez co najmniej dwa organy różnego stopnia - organ I i II instancji. Jeżeli sprawa dotyczy bezpośrednio jego osoby - także powinien mieć prawo do weryfikacji decyzji lub innego orzeczenia organu I instancji. Zarzucił, że został pozbawiony m. in. czynnego udziału w sprawie złożonego wniosku, niezależnie od faktu, iż jego wniosek nie został rozpoznany na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego. Ten akt winien mieć tu zastosowanie choćby z tego względu, że sprawy z zakresu ochrony danych osobowych, np. ich usuwania z rejestrów, rozstrzygane są według kodeksu postępowania administracyjnego. Dodał, że przynajmniej według tych przepisów prowadzone są postępowania przed Generalnym Inspektorem Ochrony Danych Osobowych w sprawie skarg na działania administratorów tych rejestrów. W konsekwencji, na zasadzie per analogiam, zastosowanie winny znaleźć w jego sprawie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto w związku z wniesieniem przez M. H. skargi z dnia 18 listopada 2009r., określanej jako zażalenie. Wpłynęło ono do Komendanta Komendy Powiatowej w G. 1 grudnia 2009r. dotyczyło sprawy z dnia 3 września 2009r., w trybie § 11 ust. 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 5 września 2007r. w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach. Pismem tym M. H. wnosił o usunięcie wszystkich informacji zgromadzonych w zbiorach policyjnych. Zażalenie i zarzuty w nim zawarte dotyczyły nie zastosowania trybu administracyjnego przy realizacji złożonego w dniu 3 września 2009r. wniosku. Zarzucił, że nie otrzymał informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego jak również o merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącego Komendant Powiatowy Policji w G. polecił wszcząć postępowanie skargowe w trybie działu VIII K.p.a. Ustalenia poczynione w ramach tego postępowania wskazują, że wniosek skarżącego z dnia 3 września 2009r. został przekazany do Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy Powiatowej Policji w G. z uwagi na to, że jego dane zostały wprowadzone do bazy Krajowego Systemu Informacyjnego Policji w dniu 15 maja 2004r. jako następstwo czynu określonego w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1997r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Skarżący za popełniony czyn został skazany prawomocnym wyrokiem na karę 9 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres 3 lat. Wytypowany pracownik Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego informował skarżącego o podjętych działaniach, wcześniej o podjętych działaniach w ramach procedury weryfikacyjnej, zwrócił się do Sądu o wydanie wyroku. W dniu 22 grudnia 2009 roku funkcjonariusz pisemnie odmówił usunięcia danych skarżącego z systemów policyjnych, zaś 24 grudnia 2009r. Komendant Powiatowy Policji w G. ustosunkował się do zażalenia skarżącego z dnia 18 listopada 2009r. – odmówił wydania w tej kwestii decyzji uznając, że ustawodawca nie zastrzegł formy administracyjnej jako podstawowej formy działania Policji, w zakresie realizacji procedury usunięcia danych osobowych z rejestrów policyjnych. Według organu forma działania musi wynika z prawa materialnego. Tymczasem ani ustawa o Policji, ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, z dnia 5 września 2007 roku w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach (Dz.U. Nr 170 poz. 1203) wydane na podstawie delegacji z art. 20 ustawy o Policji nie przewidują wydawania decyzji w tych kwestiach. Dlatego też w niniejszej sprawie procedurę zakończono powiadomieniem skarżącego w formie pisma, czyli dokonano czynności materialno-technicznej. Wskazano, że charakter rozpatrywanej sprawy zaważył na ocenie, iż procedura nie podlega trybowi administracyjnemu. W jednym akcie prawnym nie mogą być połączone dwa nieprzystające do siebie cele. Z jednej strony zapobieganie i zwalczanie przestępczości, z drugiej kontroli i możliwości w nieograniczony sposób wpływania na zakres przetwarzania danych przez osoby będące podmiotami informacji kryminalnych, jednocześnie umożliwiając im wgląd do akt. W skardze na bezczynność wnioskodawca podniósł, że jego sprawa winna być rozpoznana w oparciu o przepisy K.p.a. gdyż są to przepisy najbliższe przy rozpatrywaniu spraw z zakresu obowiązywania ustawy o ochronie danych osobowych. Artykuł 5 tej ustawy odsyła wprost do odrębnych ustaw jeżeli przewidują odrębną ochronę danych osobowych niż ustawa o ochronie danych osobowych. Ustawa o Policji, która ma wiodące znaczenie w sprawie takiego odesłania nie zawiera. Tym samym skarga nie należy do właściwości Sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Gdyby zaś nie została odrzucona to powinna być oddalona – zgodnie z przepisami decyzji Nr 167 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2007r., wydanej na podstawie Rozporządzenia MSWiA z dnia 5 września 2007r. którą to decyzję należy stosować w oparciu o w/w Rozporządzenie, a w szczególności § 117 ust. 1 pkt 2 c traktujący, że czyn jakiego dopuścił się skarżący, stypizowanym w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1997 roku o przeciwdziałaniu narkomanii nie podlega usunięciu w ogóle. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozważań, w jakiej formie winien być załatwiony wniosek skarżącego z dnia 3 września 2009r. czy w formie pisma - jak to uczynił organ, czy też w formie decyzji, na co wskazuje skarżący. Przypomnieć należy, że pismem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie jest wniosek skarżącego z dnia 3 września 2009r. Zainteresowany wskazując na § 11 ust. 3 pkt rozporządzenia MSWiA z dnia 5 września 2007r. w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach, wniósł o usunięcie wszystkich informacji zgromadzonych we wszystkich zbiorach informacji, prowadzonych na podstawie ww. aktu prawnego, a dotyczących skarżącego. Odpowiedź na powyższe pismo skarżący otrzymał w piśmie z dnia 22 grudnia 2009r. Podpisał je Komendant Powiatowy Policji w G. Zawiera ono stwierdzenie: "że dane zawarte w bazie KSiP na chwilę obecną nie zostaną usunięte. Dane dotyczące p. M. H. zostały wprowadzone do bazy KSiP w dniu 15 maja 2004 roku jako następstwo czynu określonego w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia roku o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie z § 117 ust. 1 pkt 2 Decyzji nr 167 Komendanta Głównego Policji z dnia 19 marca 2008 roku w sprawie funkcjonowania zestawu centralnych zbiorów informacji tworzących Krajowy System Informacyjny Policji, ze zbiorów usuwa się informację o rejestracji procesowej osoby, co do których zachodzą przesłanki wymienione w § 11 ust. 3 pkt cytowanego rozporządzenia jeżeli od rejestracji upłynęło, co najmniej 15 lat." Poprzedziło ją zażalenie skarżącego skierowane do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na niezałatwienie wniosku z dnia 3 września 2009r. – w terminie określonym w art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960r. kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Pismo to zostało skierowane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. do Komendanta Powiatowego Policji w G. do załatwienia zgodnie z właściwością miejscową oraz przepisami obowiązującymi przy rozpatrywaniu skarg. Na powyższe zażalenie skarżący otrzymał odpowiedź na piśmie z dnia 24 grudnia 2009r., zawiera ona merytoryczne ustosunkowanie się do wniosku z dnia 3 września 2009r. a także informację o czynionych działaniach w związku z tym pismem, z jednoczesną informacją, że w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja z uwagi na to, że brak jest podstawy materialnej do wydania takiego aktu. Powtarza argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Powołane pisma znajdują się w aktach administracyjnych dołączonych do sprawy. Sąd przywołuje je między innymi do wskazania, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., wnosił do organu wyższego stopnia Wojewódzkiego Komendanta Policji we W. zażalenie na załatwienie wniosku z dnia 3 września 2009r. Wprawdzie organ nie podjął działania po myśli art. 37 k.p.a. – jednakże skarżący wyczerpał niezbędny tryb do złożenia skargi na bezczynność. W tej sytuacji pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy organ miał obowiązek podjąć w tej sprawie decyzję; pozytywna odpowiedź skutkowałaby możliwością wniesienia odwołania albowiem pismo organu z dnia 22 grudnia 2009r. spełnia niezbędne kryteria decyzji, zawiera elementy, o których stanowi art. 107 K.p.a. Orzecznictwo i judykatura przyjęły jednolity pogląd, że niezależnie od formy dane pismo jest decyzją gdy zawiera 4 elementy: określa organ, który ją wydał, adresata, rozstrzygnięcie i podpis właściwej osoby. Omawiane powyżej pismo posiada wszystkie wskazane elementy (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r., SA 1163/81 OSPiKA 1982 nr 9-10 poz. 169). Jednakże w ocenie Sądu, materia, która jest przedmiotem sporu nie może, być rozpatrzona w formie decyzji administracyjnej, (lub innego aktu prawnego przewidzianego w kodeksie postępowania administracyjnego). Prawo materialne, które winno być zastosowane w niniejszej sprawie to ustawa z dnia 6 grudnia 1990r. o Policji (tekst jednolity: Dz.U. z 2002r., Nr 7, poz. 58 ze zm.). W oparciu o art. 20 tej ustawy, w związku z popełnieniem przez skarżącego przestępstwa, informacje dotyczące jego osoby i popełnionego przestępstwa zostały zgromadzone w systemach policyjnych. W ocenie Sądu mając na uwadze treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Ustawa o Policji w żadnym bowiem przepisie – w tym również w powołanym art. 20, który dotyczy gromadzenia danych osobowych dotyczących osób wskazanych w tym przepisie, nie zawiera upoważnienia ustawowego do wydawania decyzji w przedmiocie wykreślenia danych z tych rejestrów. Jest to ustawa szczególna w stosunku do ustawy o ochronie danych osobowych i nie mają do niej zastosowania przepisy tej ustawy. Wymieniony wyżej art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że decyzja wydana bez podstawy prawnej nie oparta na powszechnie obowiązującym prawie jest decyzją nieważną. "Podstawę taką musi stanowić przepis powszechnie obowiązujący, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, jak i akt wykonawczy do takiej uchwały, ani też akt normatywny, nieopublikowany pomimo obowiązku jego prezentacji." (wyroki NSA z dnia 6 lutego 1981r., SA 819/80 o NSA z 1981, Nr 1, poz. 6; z dnia 25 marca 1981r. SA 353/81 ONSA 1981, Nr 1, poz. 25; z dnia 3 września 1985r., SA/Lu 355/85 OSPiKA 1986 Nr 5, poz. 105, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo CH. Beck Warszawa 2006, str. 739-740). Wniosek skarżącego z dnia 3 września 2009r. wskazuje jako podstawę prawną § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 września 2007r. w sprawie przetwarzania przez Policję informacji o osobach (Dz.U. Nr 170, poz. 1203). Przepis ten nie zawiera w swojej treści upoważnienia do wydawania w omawianej kwestii decyzji, nie daje także uprawnienia do wystąpienia z takim żądaniem osobie ujętej w rejestrze. Stanowi w jakich okolicznościach administratorowi zbioru usuwa informacje zgromadzone w zbiorze. Wprawdzie § 10 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia mówi, że "zbiór informacji likwiduje się łącznie z wykonywanymi replikami, na podstawie decyzji administratora zbioru określającej datę likwidacji zbioru, skład osobowy komisji likwidacyjnej oraz sposób usunięcia zgromadzonych w zbiorze informacji" – jednak jak wynika z brzmienia powołanego przepisu inicjatywa w tym zakresie – przy istnieniu okoliczności wskazanych między innymi w rozporządzeniu, należy do administratora zbioru i jest czynnością zamkniętą, odbywającą się w ramach działania policji. Tym samym wskazać należy, że organ w niniejszej sprawie w dacie składania skargi nie był bezczynny, gdyż wystosował w tej sprawie do skarżącego pisma z dnia 22 i 24 grudnia 2009r. Powyższe okoliczności dają zatem podstawę do uznania, że żądanie skarżącego nie może być, jako że sprawa nie dotyczy kwestii rozpoznawanych w trybie administracyjnym, przedmiotem rozpoznania Sądu administracyjnego. To zaś skutkuje po myśli art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzuceniem skargi. H.B. 9.11.2010.