IV SAB/Wr 131/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 15 grudnia 2022 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Rudna nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu 15 grudnia 2022 r.) D.K.(dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy Rudna (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał pytania: 1. W jakiej formie w Urzędzie Gminy Rudna, zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy Rudna, prowadzony jest rejestr wydawanych pełnomocnictw i upoważnień? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy Rudna (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami; 2. Czy w ww. rejestrze istnieje podział na pełnomocnictwa i upoważnienia? Jak fizycznie to wygląda? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy Rudna (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami/ 3. Ile pozycji zawiera ww. rejestr w 2020 roku? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy Rudna (np. znak: SOA.1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami; 4. Ile pozycji zawiera ww. rejestr w 2021 roku? Ze względu na ubogie słownictwo używane w pismach pochodzących z Urzędu Gminy Rudna (np. znak: SOA. 1431.109.2022) proszę o udzielenie wyczerpującej odpowiedzi, pełnymi zdaniami. Strona wniosła o bezzwłoczne przesłanie żądanej informacji publicznej w formie tradycyjnej na poddany adres. Organ pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. poinformował Wnioskodawcę, że pytania zawarte we wniosku nie stanowią informacji publicznej. Strona pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu 17 stycznia 2023 r.) wezwała organ do udostępnienia informacji publicznych w zakresie przytoczonego wniosku i wydania stosownej decyzji. Organ pismem z dnia 17 lutego 2023 r. poinformował Wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 30 grudnia 2022 r. Skarżący za pośrednictwem organu 24 marca 2023 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej, 2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 grudnia 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku; orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ niewątpliwie jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast żądane informacje stanowią przedmiot konstytucyjnych uprawnień Strony jako dane o działalności organów władzy publicznej. W opinii Skarżącego żądane informacje dotyczą mienia/funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego i mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej Strona wskazała na konstytucyjne i międzynarodowe umocowanie prawa dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ nie podjął w ustawowym terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, nie poinformował Skarżącego, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej informacji publicznej oraz nie wykazał, że z uwagi na czasochłonny charakter realizacji wniosku, uzasadnione byłoby przedłużenie przewidzianego terminu. Bezpodstawne uznanie objętej wnioskiem informacji jako informacji nieposiadającej przymiotu informacji publiczne prowadziło w istocie do faktycznego braku jej udostępnienia w trybie, który nie został przewidziany przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych, przy jednoczesnym braku wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Skarżący wskazał, że w Urzędzie Gminy Rudna stwierdzonych zostało wiele nieprawidłowości, m.in. przez Regionalną Izbę Obrachunkową we Wrocławiu, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy w związku z dokumentami, które były zatwierdzane przez osoby działające z upoważnienia Wójta Gminy Rudna. Następnie przywołując przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zarzucił, że organ rażąco naruszył prawo. Złożony przez Skarżącego wniosek z dnia 15 grudnia 2022 r. był typowym wnioskiem, niewymagającym dokonania przez organ skomplikowanej analizy, a udzielona przez Wójta odpowiedź jest niezwykle lakoniczna i bez wątpienia błędna. Skarżący ponownie wezwał organ do udostępnienia przedmiotowej informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia pismem z dnia 17 stycznia 2022 r., dając mu tym samym szansę na prawidłową odmowę dostępu do informacji w sytuacji, gdyby organ uznał to za stosowne. Mimo to, organ konsekwentnie podtrzymał zaprezentowane przez siebie błędne stanowisko, ograniczając tym samym Skarżącemu zarówno prawo dostępu do informacji, jak i możliwość jego ochrony na drodze sądowej. Co więcej, na krótką odpowiedź organu o podtrzymaniu stanowiska, które nie wnosi do sprawy żadnych nowych okoliczności i które nie wymagało od organu znacznego nakładu pracy, Skarżący czekać musiał kolejny miesiąc, co sugeruje lekceważące podejście organu do zaprezentowanego przez Skarżącego stanowiska. W związku z tym, zdaniem Skarżącego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie wskazał, że organ nagminnie dopuszcza się takich praktyk, co było przedstawiane Sądowi w innych skargach o sygn. akt IV SAB/Wr 576/22, IV SAB/Wr 875/22, IV SAB/Wr 768/22. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy organ wskazał, że udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, iż informacje, o których udostępnienie wnosi wnioskodawca, nie stanowią informacji publicznej. Zatem nie sposób uznać, by organ pozostawał w bezczynności. Podkreślił organ, że informacje, o które wnioskuje Wnioskodawca dotyczą wewnętrznej procedury obowiązującej w Urzędzie Gminy Rudna. Same zapisy regulaminu organizacyjnego obowiązującego w Urzędzie Gminy Rudna stanowią informację publiczną i są znane Wnioskodawcy. Jednakże już sam "sposób" realizowania wewnętrznej procedury obowiązującej w urzędzie nie stanowi informacji publicznej. Organ ponadto wskazał, że Wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. W roku 2022 r. skierował bowiem do Urzędu Gminy Rudna 123 pism, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o dostęp do informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Żądania skierowane przez Wnioskodawcę miały w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jego interesowi. Wnioski te w przeważającej mierze dotyczą bądź informacji, które są bezsporne i powszechnie w gminie znane, bądź których treść można odnaleźć na stronach internetowych Gminy Rudna, w tym w biuletynie informacji publicznej. Bezsprzecznie zatem Wnioskodawca inicjuje szereg postępowań w celu zupełnie innym, aniżeli ochrony swoich praw - jedynie po to, by absorbować zarówno organ, jaki Sąd (siły i środki, w tym ś rod la osobowe), co nie może znajdować ochrony prawnej. Działanie Wnioskodawcy ma na celu zaburzyć sprawność funkcjonowania aparatu Wójta Gminy Rudna, jakim jest Urząd Gminy Rudna i ma na celu bezpodstawnie podważać zaufanie mieszkańców do transparentności organów gminy. Powyższe wskazuje, iż celem wnioskującego o dostęp do informacji publicznej są inne motywy niż troska o dobro publiczne, a udostępnienie informacji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Wnioskodawca próbuje korzystać z tego, że wystarczy stwierdzenie (subiektywna ocena), że dana informacja ma charakter informacji publicznej i taka sytuacja sama przez się uzasadnia obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że w przypadku Wnioskodawcy bezsprzecznie dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji Rzeczypospolitej Polski, a nie z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych (k: 37-39 akt sprawy sądowej). W replice do odpowiedzi na skargę Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie oraz odniósł się do zarzutów wysuniętych przez organ (k: 13-24 akt sprawy sądowej). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga ta ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W analizowanej sprawie Strona domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie – poprzez udostępnienie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, skarga podlega oddaleniu. W przypadku odpowiedzi negatywnej – sąd zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy Rudna – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym. Spór między stronami dotyczy oceny tego, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania. Odpowiadając na wniosek Skarżącego organ arbitralnie stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ powoływał się na nadużycie przez Skarżącego prawa do informacji publicznej, jednakże ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę. Oceniając pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem w rozpatrywanej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem, w świetle przepisów art. 1 ust.1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.). Zauważyć należy, iż racjonalny ustawodawca nie wprowadził rozróżnienia na rejestry wewnętrzne, porządkujące prace komórek organizacyjnych, czy też zewnętrzne. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o prowadzonych rejestrach. Skoro tak, to żądane przez Skarżącego informacje dotyczące prowadzonego przez organ rejestru stanowią informację publiczną. W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku Skarżącej z dnia 15 grudnia 2022 r., błędnie uznając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stąd też należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego rozpoznania, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien się do tego wniosku ustosunkować w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2741/21). Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania Wnioskodawcy. W ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ jako adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do Wnioskodawcy pismo z dnia 30 grudnia 2022 r., którego treść jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek Strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści omawianego pisma wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez Skarżącego informacji wskazując, że zadane pytania nie stanowią informacji publicznej. Powyższe stanowisko organu - z powodów, o których była już mowa wyżej - nie zasługuje na aprobatę Sądu . O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.