IV SAB/Wr 133/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w W. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 3 lutego 2014r. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy w W. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Wojewody D. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "1) (...) kserokopii orzeczeń dyscyplinarnych wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie D., w których w składzie orzekającym uczestniczyła A. P. i/lub T. J.", 2) (...) kserokopii protokołów rozpraw ze spraw dyscyplinarnych w których orzekali członkowie komisji wymienieni w pkt 1)". Przy czym wnioskodawca nadmienił, że żądanej informacji domaga się w formie zanonimizowanej "co do osób nie będących funkcjonariuszami publicznymi." W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 14 lutego 2014r., Wojewoda D. przekazał stronie zanonimizowane kserokopie orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie D., w których składzie orzekającym uczestniczyła A. P. i/lub T. J.. Wskazał jednocześnie, że sprawa nr [...] jest nadal w toku, dlatego też nie może uczynić zadość prośbie dotyczącej przekazania zapadłego w niej orzeczenia. W odniesieniu natomiast do sprawy nr [...] poinformował, że zakończyła się ona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W kwestii pkt 2 wniosku natomiast podał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej: ustawa. Pismem z dnia 24 lutego 2014r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 3 lutego 2014r. wnosząc o zobowiązanie organu do jego załatwienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podniósł, że podmiot zobowiązany dopełnił obowiązku informacyjnego w zakresie pkt 1 wniosku, ale w sposób niezupełny. Natomiast w zakresie jego pkt 2 całkowicie zanegował publiczny charakter żądanej informacji. Podkreślił, że pojęcie orzeczeń dyscyplinarnych obejmuje zarówno orzeczenia formalne jak i meriti. Odmowa wszczęcia postępowania dyscyplinarnego też jest orzeczeniem dyscyplinarnym i też podlega udostępnieniu. Stanowisko organu co do protokołów jest niezgodne z prawem, ponieważ protokół rozprawy przeprowadzonej przez organ dyscyplinarny jest dokumentem utrwalającym działanie tego organu, dotyczy trybu działania organu władzy publicznej. Komisja dyscyplinarna jest organem władzy publicznej. Negacja charakteru informacji przez organ jest nieuprawniona i oznacza, że mamy do czynienia z bezczynnością podmiotu w załatwieniu wniosku w zakresie pkt 2. Chybiona jest zdaniem skarżącego argumentacja organu jakoby rozporządzenie MEN z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego miało stanowić przeszkodę w udostępnieniu informacji. Dostęp do informacji reguluje ustawa (Konstytucja RP i ustawa o dostępie do informacji publicznej). Wnioskodawca nie żąda udostępnienia akt sprawy, ale udostępnienia konkretnych, co do formy, dokumentów w sprawach dyscyplinarnych zakończonych. Wniosek o udostępnienie informacji wymaga załatwienia w sposób prawem przewidziany, a zatem albo przez dokonanie czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji albo przez wydanie stosownej decyzji. W tej sytuacji zatem, zdaniem skarżącego Związku, Wojewoda niewątpliwie pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 46/14 uznając skargę za zasadną podniósł, że nie ma racji Wojewoda kiedy wywodzi, że podmiotem reprezentującym komisję dyscyplinarną, obowiązanym na podstawie art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy do udostępniania informacji publicznej związanej z działalnością orzeczniczą takiej komisji, jest jej przewodniczący. Wojewoda od tego wyroku wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2448/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania W uzasadnieniu NSA podał, że w przypadku materiałów związanych z postępowaniem dyscyplinarnym w oświacie, do udostępnienia informacji publicznej właściwym jest Wojewoda (por. wyroki NSA wydane w sprawie I OSK 964/14 w dniu 18 marca 2015r. oraz w sprawie I OSK 1256/14 z dnia 13 maja 2015r.). Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela Rzecznika Dyscyplinarnego wyznacza Wojewoda, przy którym powołana została Komisja Dyscyplinarna. Organ ten powołuje także Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. To on zapewnia obsługę prawną komisji dyscyplinarnej jak i poniesione wydatki w trakcie trwania obu faz tego postępowania (§ 53 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie Komisji Dyscyplinarnych dla nauczycieli). Uprawnienia w jakie wyposażony został Przewodniczący Komisji dyscyplinarnej nie pozwalają przyjąć, by mógł we własnym imieniu występować z informacjami objętymi postępowaniem dyscyplinarnym (§12 rozporządzenia w sprawie Komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli), co słusznie wywiódł sąd I instancji. Z tego też względu za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące kompetencje Wojewody D. do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż walor informacji publicznej mają żądane orzeczenia dyscyplinarne. Odmiennie jednak potraktować należało protokoły z rozpraw w sprawach dyscyplinarnych. Przemawia za tym treść normatywna definicji zawartej w art. 6 ust.1pkt.1-5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie bezsporne jest, że katalog zawarty w art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma charakteru wyliczenia zamkniętego, nie mniej określenia z katalogu zawartego w art. 6 ust.1 tylko w części mają charakter otwarty(przykładowy). Ustalenie charakteru publicznego informacji nie może mieć miejsca z pominięciem definicji sformułowanej w art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji ani w sprzeczności z normami ustawowymi zawartymi w art. 6 ust.1 pkt.-5 mimo, że podstawowe znaczenie w tej mierze mają przepisy art. 61 ust.1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa. Do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust.1 pkt.4 lit.a tiret pierwsze, stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną ustawa kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne, czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego tj. protokoły z zeznaniami świadków, wyjaśnieniami obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust.4 pkt.1lit. a ustawy o dostępie do informacji, nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust.1 pkt.4 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust.1pkt.4 lit.a ustawy o dostępie do informacji. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia, czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p. Z tych względów zatem nie można było przyjąć publicznego charakteru żądanych protokołów z przebiegu rozprawy dyscyplinarnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie pozostaje także w sprzeczności z celem prawa do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, w konsekwencji zapewnić właściwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Dostęp do orzeczeń, wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Tymczasem w protokołach z rozprawy dyscyplinarnej znajdują m.in. zapisy zeznań świadków, wyjaśnień obwinionych, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków, czy pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie. W piśmiennictwie wyrażano wielokrotnie stanowisko, że udostępnieniu co do zasady podlegają określonego rodzaju informacje, a nie znajdujące się w aktach dokumenty. Tymczasem wnioskodawca żądając dostępu do dokumentów z akt sprawy domaga się w istocie dostępu do zbioru akt, czego w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. (sygn. I OPS 7/13) nie można traktować jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. Podkreślić ponadto należy, że szczegółowe regulacje odnośnie dostępności do akt dyscyplinarnych zawierają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie Komisji Dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego, wydanego na podstawie art. 85 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r – Karta Nauczyciela (§ 18 ust.5, 27). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Przez bezczynność należy zatem analogicznie rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Z uwagi na to, że przedmiotowa sprawa na skutek orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Gl 1672/06, LEX nr 236965). Na skutek zatem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Sąd pierwszej instancji rozpoznaje sprawę w granicach, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.. Granice sprawy, o których mowa art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają więc zawężeniu. Wskazać także trzeba, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku NSA, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, takowe przesłanki jednak nie wystąpiły. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna i zasadna. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu, sprawa niniejsza mieści się zarówno w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym ustawy. Wniosek skarżącego wniesiony do Wojewody na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do k.p.a. i p.ps.a. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według ust. 2 prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzację prawa dostępu do informacji publicznej zawarto w szczególności w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Według art. 2 ustawy, każdemu przysługuje (z zastrzeżeniem art. 5), prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Obowiązek realizacji prawa dostępu do informacji publicznej spoczywa na podmiotach określonych w art. 4 ustawy. Przenosząc rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd przyjął za NSA, że materiały związane z postępowaniem dyscyplinarnym w oświacie stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a żądane w niniejszej sprawie informacje należą do niej. Sprawa skierowanego do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie D. wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoznawana jest przez Wojewodę, ponieważ stosownie do art. 49 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela Rzecznika Dyscyplinarnego wyznacza Wojewodę, przy którym powołana została Komisja Dyscyplinarna. Organ ten powołuje także Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej. Wojewoda jest zatem organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 pkt. 1 ustawy, który zapewnia obsługę prawną komisji dyscyplinarnej jak i poniesione wydatki w trakcie trwania postępowania (§ 53 ust.1 i 4 rozporządzenia w sprawie Komisji Dyscyplinarnych dla nauczycieli). Uprawnienia w jakie wyposażony został Przewodniczący Komisji dyscyplinarnej nie pozwalają przyjąć, by mógł we własnym imieniu występować z informacjami objętymi postępowaniem dyscyplinarnym (§ 12 rozporządzenia w sprawie Komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli). Przyjmując więc kierunek wykładni NSA zaprezentowany w wiążącym tut. Sąd orzeczeniu, że cechy informacji publicznej mają żądane orzeczenia dyscyplinarne. Odwrotnie należało przyjąć protokoły z rozpraw w sprawach dyscyplinarnych. Znajduje to potwierdzenie w normatywnej definicji art. 6 ust.1 pkt. 1-5 ustawy. Tworzone przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne, czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego tj. protokoły z zeznaniami świadków, wyjaśnieniami obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust.4 pkt.1lit. a ustawy, nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust.1 pkt.4 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust.1pkt.4 lit.a ustawy o dostępie do informacji. Katalog informacji publicznych z art. 6 ustawy spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, warunkuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia, czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 ustawy, podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby stanowić utrudnienie w skutecznym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w ustawie. Z tej racji nie można było przyjąć publicznego charakteru żądanych protokołów z przebiegu rozprawy dyscyplinarnej. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że Wojewoda przekazał stronie zanonimizowane kserokopie orzeczeń dyscyplinarnych, wydanych w aktualnej kadencji przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie D., w których składzie orzekającym uczestniczyła A. P. i/lub T. J.. Wskazał jednocześnie, że sprawa nr [...] jest nadal w toku, dlatego też nie może uczynić zadość żądaniu przekazania zapadłego w niej orzeczenia. W odniesieniu natomiast do sprawy nr [...] poinformował, że zakończyła się ona postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. W kwestii pkt 2 wniosku natomiast wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, ponieważ żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 3 lutego 2014r. zostało załatwione zgodnie z orzeczeniem NSA. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.