IV SAB/Wr 134/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 grudnia 2023 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2023 r. D. K. zwrócił się do Wójta Gminy Rudna o udostępnienie za pośrednictwem poczty elektronicznej informacji publicznej w następującym zakresie: 1. kopii dokumentów – analiz kadrowych oraz prognoz zatrudnienia z okresu od 1 września 2022 r. do 28 grudnia 2023 r., które zgodnie z treścią pkt II ust. 9 zakresu czynności, obowiązków i odpowiedzialności pracownika Urzędu Gminy, zatrudnionego na stanowisku Kierownika Referatu Organizacyjno-Kadrowego zostały w tym okresie wytworzone, 2. kopii dokumentów – obowiązującej sprawozdawczości statystycznej i analiz z okresu 1 września 2022 r. do 28 grudnia 2023 r., które zgodnie z treścią pkt II ust. 14 zakresu czynności, obowiązków i odpowiedzialności pracownika Urzędu Gminy, zatrudnionego na stanowisku Dyrektora Wydziału Administracyjnego zostały w tym okresie wytworzone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2024 r. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie żądanej informacji, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji, - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przez nieudostępnienie żądanej informacji, - art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie i wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie później niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ nie udostępnił objętej wnioskiem informacji publicznej i nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, a więc pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. organ udzielił wnioskodawcy następującej informacji: 1. pytanie w przedmiotowym zakresie nie stanowi informacji publicznej, 2. przesłał kopie sprawozdań statystycznych za okres od 1 września 2022 r. do 28 grudnia 2023 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że wobec mnogości korespondencji otrzymywanej od wnioskodawcy, system mailowy zakwalifikował otrzymanego maila z wnioskiem jako spam i mail wnioskodawcy trafił do folderu spam w skrzynce mailowej organu. Dlatego też nie została udzielona odpowiedź w terminie wynikającym z ustawy. Po otrzymaniu skargi na bezczynność i dotarciu do wniosku, odpowiedź została udzielona pismem z dnia 16 lutego 2024 r. Ponadto organ wskazał, że wnioskodawca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Fakt, że wnioskodawca nie zwrócił się do organu posiadającego informacje wskazuje, że intencją wnioskodawcy nie było uzyskanie informacji publicznej, a jedynie zaskarżenie stanowiska organu i utrudnienie realizowania bieżących obowiązków przez organ. Poza tym wnioskodawca w roku 2022 skierował do organu 123 pisma, w tym kilkadziesiąt stanowiących wnioski o uzyskanie informacji publicznej, natomiast w 2023 r. już 25 pism. Składane wnioski miały w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej jego indywidualnemu interesowi. Wnioskodawca inicjuje szereg postępowań w celu zupełnie innym, aniżeli ochrona swoich praw – jedynie po to, aby absorbować zarówno organ, jak i Sąd (siły i środki, w tym środki osobowe), co nie może znajdować ochrony prawnej. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2024 r. wnioskodawca podtrzymał skargę, stwierdzając że argumentacja o rzekomej mnogości korespondencji wskazuje na brak odpowiedniej organizacji pracy. Żądane informacje dotyczą działalności organu władzy publicznej i zostały wprost wskazane w katalogu przykładowych informacji podlegających udostępnieniu. Nie ma prawnych ani faktycznych podstaw, aby organ odmawiał uznania ich jawności. Natomiast otrzymana informacja nie jest kompletna i udzielenie takiej odpowiedzi nie zwalnia organu z zarzutu bezczynności. Otrzymane pismo stanowi niepełną odpowiedź na złożony wniosek, ponieważ w zakresie punktu 1 organ poinformował, że pytanie w tym zakresie nie stanowi informacji publicznej. Również rzekome nadużycie prawa do informacji nie znajduje podstaw w ustawie. Spekulacje i zarzuty organu są nie tylko niezgodne z prawdą, ale stanowią próbę obejścia ustawy. W kwestii rzekomo znacznej liczby wniosków oraz skarg na bezczynność, wnioskodawca wskazał, że nie jest to spowodowane chęcią celowego utrudniania pracy urzędu, a tym, że znaczna część udzielanych odpowiedzi ma charakter niepełny lub wymijający, co prowadzi do sytuacji skierowania sprawy na drogę sądową. Brak jest też przepisów, które dawałyby możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji z uwagi na jego rzekome nadużywanie. W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2024 r. strona podtrzymała skargę. Strona zauważyła, że niektóre emaile są w skrzynkach pocztowych kwalifikowane przez system jako SPAM. Zatem pracownik obsługujący ten system winien przeglądać całość otrzymywanej przez organ poczty elektronicznej, również tej zakwalifikowanej jako SPAM. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 28 grudnia 2023 r., Wójt Gminy przy piśmie z dnia 15 lutego 2024 r. w zakresie pytania 2 wniosku przesłał skarżącemu żądane kopie sprawozdań statystycznych za okres od 1 września 2022 r. do 28 grudnia 2023 r. Natomiast w zakresie pytania 1 stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i w konsekwencji informacja ta nie została udostępniona Natomiast skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji, żądanej w punkcie 1 złożonego wniosku na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2024 r. skarżący zauważył, że stosownie do pkt II ust. 9 zakresu czynności, obowiązków i odpowiedzialności kierownika Referatu Organizacyjno – Kadrowego, do obowiązków kierownika tego Referatu należy sporządzanie analiz kadrowych oraz prognoz zatrudnienia. Według skarżącego, organ błędnie stwierdził, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności walor informacji publicznej będą posiadały informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), informacje o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) oraz dane publiczne, w tym informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d u.d.i.p.). Punkt 1 wniosku skarżącego, dotyczy analiz kadrowych oraz prognoz zatrudnienia, sporządzanych zgodnie z pkt II ust. 9 zakresu czynności kierownika Referatu Organizacyjno – Kadrowego. Zgodnie z pkt II ust. 9 zakresu czynności kierownika Referatu Organizacyjno – Kadrowego do jego zadań i obowiązków należy sporządzanie analiz kadrowych oraz prognoz zatrudnienia. W ocenie Sądu, oczekiwana przez stronę w punkcie 1 wniosku informacja dotycząca udostępnienia analiz kadrowych i prognoz zatrudnienia stanowi, wbrew stanowisku organu, informację publiczną, albowiem dotyczy ona stanu zatrudnienia, aktualnego i prognozowanego, urzędu obsługującego organ samorządu terytorialnego. Jest to informacja o organizacji oraz o stanie jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 4 lit. d u.d.i.p.). Należy zauważyć, że organ w żaden sposób nie wykazał, z jakich względów jego zdaniem informacja dotycząca analiz kadrowych i prognoz zatrudnienia nie stanowi informacji publicznej. Organ w odpowiedzi z dnia 15 lutego 2024 r. ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że żądana w punkcie 1 wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że celem skarżącego było uzyskanie informacji, służących jego indywidualnemu interesowi. Jednakże organ nie wyjaśnił, w jaki sposób informacja dotycząca analiz kadrowych i prognoz zatrudnienia miałaby zaspokoić jedynie indywidualny interes skarżącego. Poza tym w odpowiedzi z dnia 15 lutego 2024 r. organ nie powoływał się na nadużycie przez skarżącego prawa do informacji publicznej, a ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę. Należy zauważyć, że w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej i wyjaśnienia przyczyn odmowy udostępnienia informacji. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). W związku z powyższym Sąd zobowiązał Wójta Gminy do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 28 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Sąd uznał, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktu 1 wniosku skarżącego i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa, albowiem udzielenie niepełnej odpowiedzi na wniosek z dnia 28 grudnia 2023 r. nie nastąpiło z powodu złej woli organu, ale wynikało z błędnej interpretacji przez organ przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).