IV SAB/Wr 136/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Rektora Uniwersytetu W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. M. O. (dalej: wnioskodawca , skarżący) zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. z wnioskiem z dnia 27 maja 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia jednego egzemplarza publikacji Atlasu Ś. D. i O., Wydanie 2 , 2008: Uniwersytet W.. Pracownia Atlasu D. Ś.. ISBB [...]. Do przedmiotowego wniosku dołączono wydruk opisu bibliograficznego atlasu objętego wnioskiem Rektor Uniwersytetu W. (dalej: organ , podmiot zobowiązany ) , w odpowiedzi na powyższy wniosek , pismem z dnia 15 czerwca 2016 roku poinformował wnioskodawcę ,że żądanie udostępnienia publikacji w postaci Atlasu Ś. D. i O. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej , nie stanowi bowiem o sposobie realizacji przez Uniwersytet W. nałożonych na niego zadań. Publikacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, ponieważ nie odnosi się do publicznej sfery działania Uniwersytetu Wrocławskiego. Pismem z dnia 13 lipca 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia powyższego wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, albo do wydania w tym terminie decyzji w trybie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że dokument , którego żąda udostępnienia , został wytworzony w ramach realizacji zdań publicznych przez Uniwersytet W. , a co więcej jego wytworzenie zostało sfinansowane ze środków publicznych i dlatego stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji . Wobec tego organ nie może powoływać się na przepisy, powstrzymując się od załatwienia w formie procesowej wniosku o ich udostępnienie. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale charakter taki mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Według skarżącego przyjęcie koncepcji sugerowanej przez organ prowadziłoby do sytuacji, w której ze środków publicznych tworzone są opracowania i analizy, które jednakowoż nie są następnie dostępne czy to w sprzedaży, czy to w postaci udostępnienia na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wywodził , że organ z publicznych środków sfinansował opracowanie i druk publikacji, która ani nie trafiła do sprzedaży, w odróżnieniu od wszystkich pozostałych publikacji Uniwersytetu, ani też -zdaniem organu - nie jest możliwe uzyskanie dostępu do niej w drodze udostępnienia informacji publicznej. W ustawowym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie zawiadomił też wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej., ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 tej ustawy . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 15 czerwca 2016 r. podkreślając jednocześnie , że treść książki, jeśli tylko spełnia przesłanki bycia utworem w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, podlega ochronie prawno-autorskiej. Na podstawie zarządzenia z dnia 28 września 2016 r. wezwano organ do złożenia - w zakreślonym terminie - oświadczenia , jaki charakter ma publikacja Atlas Ś. D. i O., będące przedmiotem wniosku z dnia 27 maja 2016 t. oraz czy i na jakich zasadach jest ona udostępniona. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ oświadczył, że " Atlas Ś. D. i O. jest publikacją, która została wydana w 2008 r. Posiada ciągle aktywne prawa autorskie. Udostępniany jest w Bibliotece Uniwersytetu W. na miejscu w zbiorach specjalnych. Atlas jest udostępniany wszystkim zainteresowanym, którzy mogą również wykonywać kopię fragmentu publikacji do własnych celów. Dla książek chronionych prawami autorskimi Biblioteka U. nie wykonuje kopii cyfrowych i nie udostępnia ich w sieci, np. Bibliotece Cyfrowej UWr. Tam udostępnia się dzieła, których prawa autorskie wygasły. Te dzieła są udostępniane w tzw. Domenie publicznej i można ściągnąć ich kopie do własnych celów." Skarżący pismem procesowym 3 stycznia 2017r. podniósł ,że fakt korzystania przez publikację z ochrony prawnoautorskiej nie stoi na przeszkodzie udostępnienia żądanej informacji i w tym zakresie powołał się na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 12 grudnia 2012r. I OSK 2149/12 . Ponadto zgodnie z art.52 ust.1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przeniesienie własności egzemplarza utworu nie powoduje przejścia autorskich prawach majątkowych do utworu . Zważywszy ,że to organ jest posiadaczem autorskich praw majątkowych do utworu, zaś skarżący nie żądał przeniesienia autorskich praw majątkowych do utworu , a jedynie udostępnienia treści dokumentu w formie wydruku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. ) (zwanej dalej p.p.s.a) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwanej : dalej u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego – jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że akt ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy ,że załatwienie sprawy z wniosku skarżącego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogło nastąpić w następujących formach, a mianowicie : 1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3/ przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4/ poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, czyniąc jego adresatem Uniwersytet W.. Przedmiotem zaś wniesionej skargi jest bezczynność Rektora Uniwersytetu W. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 27 maja 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia jednego egzemplarza publikacji Atlasu Ś. D. i O., Wydanie 2 , 2008: Uniwersytet W.. Pracownia Atlasu D. Ś.. W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) . Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W badanej sprawie – zdaniem Sądu – spełniony został zakres podmiotowy stosowania wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej . Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. W zakresie podmiotowym wynikającym z cytowanego przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. mieści się więc Uniwersytet Wrocławski jako publiczna uczelnia ,zaś Rektor tej jednostki jest zatem podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem u.d.i.p. i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. Przechodząc kolejno do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej zauważyć należy ,że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zakres pojęcia informacji publicznej interpretuje się szeroko , uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż pojęcie " dokumenty urzędowe" i nie należy zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów ( por. M Jaśkowska , Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego , Toruń 2002r., s.37) . Przy czym informacja nabiera charakteru publicznego poprzez jej odniesienie do publicznego charakteru organów, zadań , mienia lub majątku ( zob. M. Bernaczyk , Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej , Warszawa 2008, str. 85-86) . Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia informacji publicznej należy wobec tego w dalszej kolejności odpowiedzieć na pytanie , czy informacja, której udzielenia domaga się skarżący spełnia kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie informacji publicznej. Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. DZ. U. 2017 , poz.880 ) dalej: u.p.a.p.p. , zgodnie z którym przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór) . W szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory m.in. wyrażone słowem , symbolami matematycznymi , znakami graficznymi ( literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe) , o czym dalej stanowi przepis art.1 ust.2 pkt 1 u.p.a.p.p. Ustawodawca w cytowanym wyżej art.1 ust.2 pkt 1 u.p.a.p.p. określając utwory standardowo zaliczane do utworów piśmienniczych , wymienił m.in. utwór kartograficzny jako stanowiący odrębną od dzieł naukowych , literackich kategorię utworu w rozumieniu prawa autorskiego . Oznacza to , że atlas zawierający szereg map danego regionu stanowi utwór i objęty jest ochroną prawnoautorską , której istnienie wyłącza możliwość udostępnienia go w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy ,że w art. 4 u.p.a.p.p. ustawodawca przewidział wyłączenia spod ochrony prawa autorskiego postanawiając, że nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego: 1) akty normatywne lub ich urzędowe projekty; 2) urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole; 3) opublikowane opisy patentowe lub ochronne; 4) proste informacje prasowe . Nie ulega wątpliwości ,że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem nie stanowi dokumentu urzędowego lub jego integralnej części w formie np. załącznika . Natomiast odmiennej sytuacji prawno- faktycznej dotyczył powołany przez skarżącego wyrok NSA z dnia z 12 grudnia 2012r. o sygn. I OSK 2149/12 , wydany w sprawie , w której mapy zostały sporządzone na zlecenie organu administracji i dołączone do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy , stanowiące - zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) - dokument urzędowy. Jeżeli organ administracji publicznej w ramach wykonywania zadań publicznych zleca wykonanie jakichkolwiek dokumentów służących, czy też znajdujących zastosowanie w zakresie wykonywania danego zadania publicznego – tym samym stanowi to informację publiczną. Jeżeli w ramach przygotowywania projektu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy potrzebne były mapy to znaczy, że z chwilą otrzymania tych map przez organ samorządu terytorialnego, były one lub mogły być pomocne przy wykonywania danego zadania publicznego (uchwalenia studium). Wobec tego w takim konkretnym przypadku mapy nie są chronione prawem autorskim w zakresie uniemożliwiającym ich udostępnienie w drodze dostępu do informacji publicznej. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanej sprawie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła w zakresie w niej nie uregulowanym do innych ustaw , o czym stanowi art.1 ust.2 u.d.i.p. Jeżeli prawo autorskie w sposób pełny reguluje sposób rozpowszechniania i publikowania dokumentów objętych prawami autorskimi, w tym stanowiącymi informację publiczną , to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na to, że zastosowanie winno znaleźć prawo autorskie. Regulacja zawarta w art. 1 ust 2 u.d.i.p. wyklucza zatem stosowanie ustawy dostępowej . Oznacza to, zgodnie z art. 17 u.p.a.p.p., że wyłącznie twórcy przysługuje prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Tym samym organ zobowiązany od udzielania informacji publicznej nie powinien stosować ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konsekwencji wydawać decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust 1u.d.i.p. , a jedynie poinformować podmiot informacyjnie zainteresowany ,że Atlas Ś. D. i O. jako przedmiot prawa autorskiego nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działanie organu w reakcji na żądanie udostępnienia informacji publicznej zmaterializowane w jego piśmie z 15 czerwca 2016 r. stanowi - w ocenie Sądu- prawidłową realizację jego obowiązku jako podmiotu zobowiązanego . Nie można tym samym pod adresem organu skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do złożonego wniosku ocenić należy jako prawidłowy. Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.