IV SAB/Wr 136/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi C. Q. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia sprawy; IV. przyznaje stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumę pieniężną w kwocie 2.200 (słownie: dwa tysiące dwieście) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu) C. Q. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 28 października 2019 r. strona nadesłała uzupełniająca dokumentację wniosku. Strona nadesłała dodatkowe dokumenty w sprawie przy piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 31 grudnia 2020 r.). W dniu 24 kwietnia 2023 r. Wojewoda zainicjował procedurę z art. 109 ust.1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519). Przy piśmie z dnia 15 maja 2023 r. strona nadesłała dokumentację w postaci – poprawionego wniosku, załącznik nr 1, informację odpowiadającą odpisowi aktualnemu z KRS, umowę zlecenia, zezwolenie na pracę, umowę najmu, opłatę uzupełniającą w kwocie 100 zł, ZUS ZUA. Pismem z dnia 25 września 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 27 września 2023 r.) strona wniosła o jak najszybsze rozpoznanie sprawy wskazując, że postępowanie w sprawie toczy się już ponad 4 lata. W dniu 6 października 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie Przy piśmie z dnia 20 listopada 2023 r. i 22 stycznia 2024 r. strona nadesłała dodatkową dokumentację. Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu ponaglenia na bezczynność i przewlekłość postępowania bez rozpoznania. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.). W dniu 8 lutego 2024 r. do Wojewody wpłynęła skarga strony na bezczynność tego organu w sprawie. Zarzucając naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) strona wniosła o: 1. stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji pobytowej w terminie miesiąca; 4. orzeczenie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; 5. zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Alternatywnie, w razie nieuwzględniania zarzutu bezczynności strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony. Pismem z dnia 12 lutego 2024 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu w terminie podanym w tym wezwaniu. Nadto, wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do przedłożenia dodatkowej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W dniu 20 marca 2024 r. do Sądu wpłynęła korespondencja organu wraz z potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią decyzji Wojewody z dnia 14 marca 2024 r. u udzieleniu stronie skarżącej pozwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 14 marca 2027 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Jednakże w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 23 kwietnia 2019 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony do dnia 24 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 100d ust. 1 (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Kolejne zmiany tego przepisu skutkowały przedłużeniem pierwotnie wskazanego terminu. Zgodnie z treścią art. 100d ust. 1 w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, termin w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć na potrzeby kontrolowanej sprawy, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do organu w dniu 23 kwietnia 2019 r. W dniu 22 maja 2023 r. wpłynął do organu poprawiony wniosek strony, w którym wnioskodawczyni wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy, organ nie tylko nie zakończył postępowania w terminie ustawowym, wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., ale przez wiele miesięcy od wpływu wniosku pozostawał zupełnie bierny procesowo. Pierwszą czynność zmierzającą do rozpoznania sprawy organ podjął dopiero w dniu 24 kwietnia 2023 r., kiedy to wdrożył procedurę z art. 109 ust. ustawy o cudzoziemcach. Wezwanie strony do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu oraz wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz uzupełnienia dokumentacji wniosku organ zredagował w dniu 12 lutego 2024 r., co miało miejsce już po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność Wojewody w sprawie. Wojewoda zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji w dniu 14 marca 2024 r. Powyższe stanowi, że w sprawie wystąpiła oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że orzeczona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając o kwalifikowanym charakterze stwierdzonej bezczynności i przewlekłości Sąd miał na uwadze czas jaki na dzień wniesienia skargi upłynął od dnia wystąpienia przez stronę z wnioskiem oraz tempo podejmowanych przez organ czynności procesowych. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt III sentencji wyroku). W punkcie IV sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz mając na uwadze przyznaną przez ustawodawcę uznaniowość w zakresie orzekania o przyznaniu sum pieniężnych Sąd przyznał stronie sumę pieniężną w kwocie 2.200 zł. Zdaniem Sądu, przyznana stronie suma pieniężna jest adekwatna do stwierdzonego przez organ uchybienia, uwzględnia okoliczność, że finalnie, Wojewoda wydał w sprawie decyzję pobytową. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., w punkcie IV sentencji wyroku, Sąd oddalił dalej idącą skargę. Orzeczenie Sądu w tym zakresie odnosi się do sformułowanego w skardze żądania przyznania stronie sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Zdaniem Sądu, objęta treścią żądania skargi suma pieniężna jest zbyt wygórowana. O kosztach postępowania (punkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.