IV SAB/Wr 137/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze T. M. na bezczynność Prezesa Zarządu S. Centrum Sportowo-Edukacyjnego sp. z o. o z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd S. Centrum Sportowo-Edukacyjnego sp. z o.o. z siedzibą w S. do załatwienia wniosku z dnia 20 października 2015 r. w punkcie 5, 6, 7; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Spółki S. Centrum Sportowo-Edukacyjnego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 22 lipca 2016 r. T. M. (dalej: skarżący, podmiot uprawniony) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność: Prezesa Zarządu [...] sp. z o.o. w S. (dalej: podmiot zobowiązany, Prezes Zarządu) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 20 października 2015 r. wniósł do Aquaparku [...] sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "1. Czy w Aquapark [...] sp. z.o.o. istnieje dokument regulujący zasady ustalania wysokości wynagrodzenia, przyznawania dodatków i nagród dla członków organów? Jeśli tak, wnoszę o udostępnienie zeskanowanego dokumentu. 2. Jaka na obecną chwilę jest wysokość wynagrodzenia miesięcznego dla poszczególnych członków Zarządu i Rady Nadzorczej? 3. Czy w 2014 i 2015 r. były wypłacane nagrody lub premie członkom Zarządu i Rady Nadzorczej? Jeśli tak, wnoszę o podanie kwot dla każdego członka powyższych organów oraz o przesłanie skanów wniosków Rady Nadzorczej dotyczących przyznania nagród członkom Zarządu. 4. Czy w latach 2012-2015 były płacone odprawy członkom organów lub pracownikom Spółki? Jeśli tak, wnoszę o podanie kto i jakiej wysokości otrzymał odprawę. 5. Skan Regulaminu funkcjonowania Zarządu Spółki. 6. Skan Regulaminu Rady Nadzorczej Spółki. 7. Skan Regulaminu organizacyjnego Spółki. oraz przesłanie wnioskowanych dokumentów w formie skanów na adres poczty elektronicznej; [...]@o2.pl". Pismem z dnia 4 listopada 2015 r. nr [...] Prezes Zarządu poinformował skarżącego że: "Ad.1 W odpowiedzi na Pana w/w wniosek informuję, że w S. [...] sp. z o.o. w S. nie ma dokumentów regulujących zasady ustalania wysokości wynagrodzenia, przyznawania dodatków i nagród dla członków organów. Ad. 2, 3 i 4 Wobec złożenia przez Pana do chwili obecnej dziewięciu wniosków o udostępnienie informacji, wśród których są wnioski zawierające po kilka żądań, odpowiedź otrzyma Pan w terminie do dnia 13.11.2015 r. Ad. 5, 6 i 7 Ze względu na obszerny zakres żądanej dokumentami informuję, że po wcześniejszym telefonicznym uzgodnieniu terminu może Pan dokonać przeglądu dokumentów wymienionych w pkt. 5, 6 i 7 w siedzibie Spółki." Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] podmiot zobowiązany odmówił udzielenia informacji o wysokości aktualnego wynagrodzenia miesięcznego dla członków Zarządu i Rady Nadzorczej oraz wysokości nagród lub premii dla każdego z członków Zarządu i Rady Nadzorczej wypłaconych w 2014 i w 2015 r., a także informacji o tym, komu i w jakiej wysokości wypłacono odprawy w latach 2012-2015 r. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi nie został wykonany jego wniosek w pytaniu 2, 3, 4, 5, 6 i 7 o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie. Skarżący podał, że w dniu 1 grudnia 2015 r. był w siedzibie Spółki, i podtrzymał swój wniosek o przesłanie skanu dokumentów – regulaminu Zarządu Rady Nadzorczej i regulaminu organizacyjnego Spółki. Ponadto skarżący podkreślił, że podmiot zobowiązany nie odpowiedział na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 27 listopada 2015 r. dotyczący odmowy udzielenia informacji z dnia 13 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu [...] sp. z o.o. w S. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarżący jako stronę przeciwną wskazał z imienia i nazwiska Prezesa Zarządu. Wniosek skarżącego z dnia 20 października 2015 r. został skierowany do S. [...] z o.o. [...]. Spółka ta jest osobą prawną, a zatem jest odrębnym podmiotem prawa. Wskazanie Pana T. C. – jako strony przeciwnej jest chybione. Podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest Zarząd Spółki, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiot reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego. Tym podmiotem w spółce S. [...] jest Zarząd Spółki, składający się z Prezesa i członka Zarządu. Mając na uwadze powyższe podniesiono brak legitymacji procesowej biernej po stronie osoby fizycznej wskazanej z imienia i nazwiska. W zakresie pkt 1 wniosku skarżący otrzymał odpowiedź w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. Odnośnie pkt 2, 3, 4 skarżący otrzymał informację, że termin rozpoznania wniosku zostaje przedłużony do dnia 13 listopada 2015 r. natomiast do 5, 6, 7 skarżącemu wskazano, że ze względu na obszerny zakres żądanej informacji może dokonać przeglądu dokumentów w siedzibie Spółki po telefonicznym uzgodnieniu terminu. W dniu 13 listopada 2015 r. wydano odmowę w zakresie pkt 2, 3 i 4 wniosku, którą Spółka szczegółowo uzasadniła. Ponadto Prezes Zarządu przyznał, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie został formalnie załatwiony. Zwrócił uwagę, że na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – obowiązek udzielenia informacji publicznej na wniosek dotyczy tylko tych informacji, które nie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej. Tak więc Spółka nie miała obowiązku udzielenia takiej informacji na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z S 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. W literaturze prawniczej przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określanych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) (dalej: u.d.i.p.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - dalej k.p.a. - stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych wart. 6 ustawy. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wniosek skarżącego z dnia 20 października 2015 r. – w zakresie pkt 5, 6, 7 – powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że S. [...] Spółka z o.o. w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto należy uznać, że informacje żądane przez skarżącego w pkt 5, 6, 7 wniosku posiadają status informacji publicznej. Dotyczą one bowiem organizacji i funkcjonowania podmiotu zobowiązanego (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.). Art. 13 u.d.i.p. stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniania w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniania niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielania informacji publicznej. Udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Formę decyzji ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. Do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W tym przypadku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku zastosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP wraz z podaniem precyzyjnego adresu internetowego pod którym się ona znajduje (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3 s. 18). Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do rozpoznawanej sprawy, trzeba odnotować, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do podmiotu zobowiązanego w dniu 20 października 2015 r. i do dnia wniesienia skargi to jest do 22 lipca 2016 r., zobowiązany nie podjął żadnej z wymienionych wyżej czynności, o których mowa w przywołanych regulacjach prawnych. Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie okazała się w tych okolicznościach uzasadniona. Wobec powyższego uznając zasadność skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 października 2015 r. w zakresie pkt 5, 6, 7 należało na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. nałożyć na zobowiązanego obowiązek rozpoznania tego wniosku – w ustawowo przewidzianym terminie, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzona bezczynność nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie o tym świadczyło i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że podmiot zobowiązany podjął czynności w terminie ustawowo przewidzianym (art. 13 u.d.i.p.) tj. pismem z dnia 4 listopada 2015 r. zawiadomił skarżącego o możliwości "przeglądu dokumentów wymienionych w pkt 5, 6, 7 wniosku, w siedzibie Spółki". Odnośnie uwagi odpowiadającego na skargę, że skarga została skierowana nie do Spółki lecz do Prezesa Zarządu Sąd nie stwierdził, by tym samym skarga była nie skuteczna. Prezes Zarządu bowiem stosownie do wpisów KRS reprezentuje Spółkę na zewnątrz i jest uprawniony nie tylko podejmować w tym zakresie czynności na zewnątrz, ale także może być adresatem oświadczeń podmiotów usytuowanych na zewnątrz Spółki. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Nadto Sąd wskazuje, na zasadzie art. 141 § 4 p.p.s.a. powyższe, odnoszące się do istoty informacji publicznej, stanowi jednocześnie wskazania do dalszego postępowania w sprawie. II. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W odniesieniu do skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność ma bowiem na celu ochronę praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć należy, że badanie zasadności skargi na bezczynność organu dokonywane jest przez Sąd na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Zarządu S. [...] sp. z o.o. w S. w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 października 2015 r. w pkt. 2, 3, 4 (opisanego w pkt. I uzasadnienia). Powyższą skargę skarżący wniósł do Sądu w dniu 22 lipca 2016 r. (data wpływu do Sądu 8 sierpnia 2016 r.). Lektura akt sprawy wskazuje, że podmiot zobowiązany w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej – w zakresie pkt 2, 3, 4 wspomnianego wniosku. W tym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do orzekania przez Sąd w przedmiocie o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. skoro podmiot zobowiązany w dniu złożenia skargi do Sądu nie pozostawał w bezczynności. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowym ze skargi na bezczynność sąd administracyjny nie bada prawidłowości podjętej decyzji administracyjnej czy czynności materialnotechnicznej kończącej stan bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego). Prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podlega bowiem ocenie we właściwym trybie administracyjnym, a następnie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że decyzja z dnia 13 listopada 2015 r. została podjęta w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 16). Do decyzji tego rodzaju stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w którym przewidziane są "środki zwalczania bezczynności organu administracyjnego". Jest to jednak odrębna sprawa administracyjna, której przedmiotu Sąd nie może badać w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić, co uczynił Sąd w pkt. III wyroku. H.B.10.11.2016 r.