IV SAB/Wr 14/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.R. na przewlekłość postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w przedmiocie przekazania wniosku z dnia 9 listopada 2016 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] oddala skargę w całości. | W dniu 26 sierpnia 2016 r. Z. R. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. podanie o pomoc w odzyskaniu licznika energii elektrycznej, który "został zrabowany przez policję w dniu 23 sierpnia 2016 r." Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. MOPS poinformował stronę, że sprawa ta nie mieści się w zakresie kompetencji MOPS. W dniu 20 września 2016 r. skarżący złożył wezwanie w trybie art. 37 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa i wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz wydania decyzji w sprawie. Skarżący zwrócił się też z wnioskiem o opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne do FOZ. W dniu 12 października 2016 r. pracownicy MOPS przesłuchali stronę na okoliczność ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej. Pismem z dnia 20 października 2016 r. MOPS poinformował stronę, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne, ponieważ organ pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. udzielił odpowiedzi na wniosek bez zbędnej zwłoki. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] MOPS odmówił stronie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na świadczenie zdrowotne. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona podczas rozmowy z pracownikiem MOPS odmówiła przyjęcia od MOPS pomocy niepieniężnej w formie potwierdzenia uprawnień do świadczeń opieki zdrowotnej. Decyzję doręczono stronie w dniu 8 listopada 2016 r. Pismem z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 7 oraz § 2 k.p.a. oraz wniosek do SKO o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. Strona wniosła o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia 4 listopada 2016 r., celem uzupełnienia rozstrzygnięcia o żądania zawarte w podaniu z dnia 8 stycznia 2016 r. oraz żądanie zawarte w piśmie z dnia 26 sierpnia 2016 r., tj. pomoc w odzyskaniu licznika energii elektrycznej. Przy piśmie z dnia 18 listopada 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 listopada 2016 r. został przekazany do SKO jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] postanowił odmówić wznowienia postępowania w sprawie odmowy decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na świadczenie zdrowotne. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do dnia 22 listopada 2016 r. strona miała możliwość złożenia odwołania od decyzji z dnia 4 listopada 2016 r., w związku z czym wniosek o wznowienie postępowania został złożony przedwcześnie. Pismem z dnia 14 grudnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o uzupełnienie w trybie art. 111 k.p.a. i stwierdzenie nieważności postanowienia MOPS z dnia 21 listopada 2016 r. oraz złożył zażalenie do SKO w trybie art. 37 k.p.a. Strona wniosła o uzupełnienie postanowienia o dodatkowe rozstrzygnięcie w przedmiocie podstawy odmowy wznowienia postępowania i o dodatkowe pouczenie co do możliwości wniesienia pozwu do sądu cywilnego. Strona domagała się stwierdzenia nieważności z uwagi na brak właściwości organu. Ponadto strona domagała się stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu MOPS w załatwieniu podania z dnia 9 listopada 2016 r., gdyż organ zgodnie z art. 129 i art. 132 w związku z art. 150 § 2 i art. 133 k.p.a. winien jest z urzędu wniesioną w terminie skargę na decyzję przesłać jako odwołanie wraz z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia, w którym ją otrzymał. Przy pismach z dnia 19 grudnia 2016 r. MOPS przesłał do SKO wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia 21 listopada 2016 r. oraz zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na przewlekłość postępowania. Natomiast postanowieniem nr 35/2016 z dnia 19 grudnia 2016 r. MOPS odmówił uzupełnienia postanowienia z dnia 21 listopada 2016 r. W dniu 11 stycznia 2017 r. skarżący złożył na postanowienie z dnia 19 grudnia 2016 r. zażalenie, które przy piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. zostało przekazane do SKO. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania MOPS w załatwieniu podania z dnia 9 listopada 2016 r. oraz ukaranie organu grzywną w maksymalnej wysokości. Skarżący zarzucił niezałatwienie w myśl art. 133 k.p.a. podania z dnia 9 listopada 2016 r., które wniósł w ustawowym terminie do złożenia odwołania jako skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 4 listopada 2016 r., gdyż został pozbawiony możności działania, a decyzję wydano bez uzyskania stanowiska SKO, co wypełnia art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 128 i 129 k.p.a., zobowiązujący do przekazania podania SKO, do czego nie doszło. Skarżący wyjaśnił, że domagał się wznowienia postępowania celem odtworzenia umowy socjalnej, którą jego zdaniem zawarł z nim Prezydent W. w czerwcu 2012 r., gwarantując w niej zabezpieczenie środków na realizację umowy z dnia 28 czerwca 2012 r., zawartej przez skarżącego z Zakładem Energetycznym. Skargę o wznowienie MOPS rozpatrzył we własnym zakresie, nie przekazując jej do SKO, co jest oczywistym błędem. Jeżeli bowiem decyzja była nieostateczna, a skargę wniesiono w terminie do złożenia odwołania, to organ zobowiązany był przesłać skargę do SKO. Ustawa w tym zakresie nie daje swobody organowi. O tym czy pismo stanowi środek odwoławczy złożony w trybie art. 128 k.p.a., czy skargę w trybie nadzwyczajnym nie decyduje skarżący, lecz termin złożenia pisma. Domaganie się wznowienia postępowania nie narusza sposobu załatwienia podania w trybie instancyjnym, bowiem takie czynności mogą być podjęte także przez organ nadrzędny, jeżeli skarga wpłynęła w terminie do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, albowiem nie dopuścił się przewlekłości w postępowaniu. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, czyli w rozpatrywanej sprawie – MOPS. Skarżący miał też możliwość doprecyzowania wniosku, gdy SKO wezwało skarżącego do wyjaśnienia zgłoszonych żądań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a. Podkreślić należy, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest instytucją nową, wprowadzoną z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Ppodstawę orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotne w sprawie jest także i to, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011 r. str. 69-70). W konsekwencji, przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide:J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Przedmiotem skargi jest przewlekłość prowadzonego przez organ pomocy społecznej postępowania z wniosku z dnia 9 listopada 2016 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 7 oraz § 2 k.p.a. Według skarżącego wniosek ten, jako złożony w terminie do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 4 listopada 2016 r., powinien zostać przekazany celem załatwienia przez MOPS do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając skargę według wyżej wymienionych kryteriów, Sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zasadna. Z uwagi na oznaczony przedmiot skargi, istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma przepis art. 35 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Dyspozycja art. 36 § 1 k.p.a. umożliwia przy tym organowi przedłużenie terminu załatwienia sprawy, o ile jednak jest to obiektywnie konieczne i uzasadnione okolicznościami faktycznymi. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2016 r. skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr 1 we W. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 7 oraz § 2 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 4 listopada 2016 r., odmawiającą skarżącemu przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie wydatków na świadczenie zdrowotne. Wobec powyższego wystąpienia organ pomocy społecznej postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie art. 149 § 3 i § 4 w związku z art. 145 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 4 listopada 2016 r. Należy wskazać, że podane w art. 35 § 3 k.p.a. terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięcia w formie decyzji (postanowienia). Zestawienie dat złożenia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania – 9 listopad 2016 r. oraz wydania postanowienia – 21 listopad 2016 r. wskazuje, że organ pomocy załatwił wniosek skarżącego w terminie niespełna dwóch tygodni, a więc z dochowaniem terminu wyznaczonego w art. 35 § 3 k.p.a. W świetle powyższych ustaleń zarzut skarżącego dotyczący przewlekłości postępowania w kontrolowanej sprawie jest chybiony, ponieważ organ pomocy społecznej bez zbędnej zwłoki, dochowując ustawowego terminu załatwienia sprawy, rozpoznał wniosek skarżącego o wznowienie postępowania. Wobec niestwierdzenia przewlekłości postępowania wniosek o ukaranie organu grzywną w maksymalnej wysokości jest również niezasadny. Podkreślić przy tym należy, że w niniejszym postępowaniu, dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, co w przedmiotowej sprawie oznacza, że poza kontrolą Sądu pozostaje ocena wspomnianego postanowienia z dnia 21 listopada 2016 r. Skarżący w postanowieniu tym został przez organ prawidłowo pouczony o możliwości złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Składając zażalenie strona ma możliwość kwestionowania prawidłowości wydanego postanowienia, w tym kwestionowania właściwości organu pomocy społecznej do rozpoznania wniosku strony z dnia 9 listopada 2016 r. Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.