IV SAB/Wr 141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy T. na bezczynność Burmistrza Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. Burmistrz Gminy T. zwrócił się do Burmistrza Gminy P. o udostępnienie w formie skanu oraz w formie pisemnej następującej informacji publicznej: 1. umowy i zlecenia związane ze wszystkimi poniesionymi od listopada 2018 r. do chwili udzielenia odpowiedzi wydatkami Gminy P. (zarówno Urzędu Miasta i Gminy P. oraz jednostek organizacyjnych Gminy P.), dotyczące zamieszczania płatnych reklam i ogłoszeń w gazetach i czasopismach, 2. faktury dokumentujące poniesione wydatki, dotyczące zamieszczania płatnych reklam i ogłoszeń w gazetach i czasopismach, od listopada 2018 r. do chwili udzielenia odpowiedzi. Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. Burmistrz Gminy P. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, co skutkować winno wykazaniem występowania istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udostępnieniem informacji. Poinformowano również wnioskodawcę, że organy administracji publicznej nie są podmiotami, które na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą skutecznie domagać się dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy do informowania obywateli o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku, a nie do zdobywania prze organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Burmistrz Gminy T. pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. poinformował Burmistrza Gminy P, że żądana informacja stanowi informację publiczną prostą, a nie przetworzoną. Ponadto także organy administracji publicznej są podmiotami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Pismem z dnia 3 lutego 2021 r. Burmistrz Gminy P. wyznaczył termin załatwienia wniosku na dzień 4 marca 2021 r. z uwagi na ograniczenia w pracy Urzędu Miejskiego w P., związane z wystąpieniem stanu epidemii. W skardze z dnia 15 lutego 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Gminy P. w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 listopada 2020 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Skarżący wskazał, że organ nie ma prawa wyznaczać terminu rozpoznania wniosku, a o wydłużeniu terminu powinien zawiadomić wnioskodawcę przed upływem terminu podstawowego. Poza tym wydłużony termin nie może przekroczyć dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zatem organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo upływu terminu nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Organ wprost poinformował wnioskodawcę, że zwłoka w rozpatrzeniu wniosku wynosić będzie ponad trzy miesiące. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 marca 2021 r. Burmistrz Gminy P. wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek skarżącego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zatem Burmistrz Gminy P. nie jest zobowiązany do przekazania żądanych informacji Burmistrzowi Gminy T.. Burmistrz Gminy Prusice przy piśmie z dnia 3 marca 2021 r. udostępnił wnioskodawcy skany dokumentów, żądanych we wniosku z dnia 30 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. J. Woś, wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 103). Bezczynność organu może mieć zatem miejsce jedynie w sytuacji, gdy przepisy prawa zobowiązywały organ do podjęcia działania we wskazanej w przepisach prawa formie i w określonym przez prawo terminie. Badając kwestię wystąpienia ewentualnej bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, Sąd zobowiązany był do ustalenia, czy przepisy prawa zobowiązywały organ do udostępnienia stronie skarżącej żądanej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1). Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą określającą tryb udostępnienia informacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, jest przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej "u.d.i.p."), która służy wykonywaniu konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Dla powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. muszą został łącznie spełnione, wynikające z tej ustawy, zarówno przesłanki podmiotowe, jak i przedmiotowe. Innymi słowy, przedmiot wniosku musi mieścić się w kategorii "informacja publiczna", a więc stanowić informację publiczną, zaś podmiot żądający udostępnienia informacji publicznej musi być podmiotem (adresatem), do którego odnosi się norma prawna zawarta w art. 2 ust. 1 u.d.i.p., z kolei podmiot zobowiązany do jej udostępnienia musi spełniać cechy wskazane w art. 4 u.d.i.p. Są to przesłanki konieczne dla właściwego stosowania tej ustawy. W niniejszej sprawie o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p. zwrócił się Burmistrz Gminy T., czyli jednostka powołana do wykonywania zadań publicznych. Jak już wyżej wskazano, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP kształtuje dostęp do informacji publicznej jako prawo obywatelskie, natomiast ustawa o dostępie od informacji publicznej w art. 2 ust. 1, dostęp do informacji publicznej przyznaje "każdemu". Rozumienie terminu "każdy" ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94) trafnie wskazał, że: "celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego". Natomiast w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdy", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1982/13, stwierdzając, że: "używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdy", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie i wskazuje, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Zwrot należy rozumieć jako każdy człowiek lub podmiot prawa prywatnego. Termin nie może być inaczej rozumiany, zważywszy na cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności w władzy publicznej." Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że omawiane uprawnienie przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Termin "każdy", użyty w art. 2 ust. 1 ustawy, nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych, a nie umożliwienie organom administracji pozyskiwania informacji od innych podmiotów publicznych lub podmiotów realizujących zadania publiczne czy też dysponujących majątkiem publicznym. Zgodzić się bowiem należy, że "przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są narzędziem prawnym, które ma służyć organom administracji publicznej do wzajemnego przekazywania informacji. Tutaj mają zastosowanie przepisy konstytucyjne oraz administracyjne przepisy ustrojowe. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo" (vide P. Szustakiewicz, Ius Novum z 2010 r., nr 2, s.197). Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem przedmiotowe prawo przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 17 lipca 2014 roku, sygn. IV SA/Gl 546/14). Strona skarżąca – Gmina (w której imieniu działa Burmistrz), będąca organem administracji publicznej, nie była więc uprawniona do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wykonywanie ustawowych zadań organów administracji nie może bowiem odbywać się przy wykorzystaniu ustawy, której celem jest zagwarantowanie obywatelom prawa do informacji publicznej. Nieuzasadniony jest więc zarzut strony skarżącej o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skoro bowiem Gmina (Burmistrz Gminy) nie była uprawniona do ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej określonej we wniosku na podstawie przepisów u.d.i.p., to podmiot, do którego zwróciła się z żądaniem nie był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Do takiego żądania organu administracji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ nie pozostawał w rozpatrywanej sprawie w bezczynności i nie naruszył wskazywanych w skardze przepisów u.d.i.p. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i nie stwierdzając naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.