IV SAB/Wr 143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Zarząd Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie pkt 2 ppkt b i c oraz pkt 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 8 listopada 2012 r. A. K. wystąpił do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej (PKS) Sp. z o.o. w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kontroli biletów prowadzonej, w komunikacji autobusowej PKS w B.. W piśmie tym skarżący wnioskował o udzielenie następujących informacji : 1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów; 2) czy kontrolerzy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w PKS sp. z o.o. w B. czy w podmiocie zewnętrznym oraz o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - jaka jest jego: a) nazwa i adres podmiotu, b) okres na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólne informacje, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie usług (stawki kontrolne, procent od wpływów itd.). Wnioskodawca zaznaczył, że nie wymaga podawania konkretnych kwot. Jeżeli umowy na usługę kontroli zawarto z więcej niż jednym podmiotem, prosił by powyższe informacje dotyczyły każdego z nich; 3) o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżącego, PKS sp. z o.o. w B., pismem z dnia 13 listopada 2012 r. poinformowało skarżącego, iż w przedsiębiorstwie zorganizowaną kontrolę prawidłowości wykonywanej komunikacji autobusowej przez Spółkę, realizuje podmiot zewnętrzny – PU "[...]" z siedzibą w O., ul. [...]. Do kontroli biletów upoważnionych jest dwóch kontrolerów, a za wykonywane czynności ujęte w umowie wykonawca otrzymuje stosowną kwotę. Jednocześnie wskazano, iż o dalsze informacje - skarżący winien zwrócić się do podmiotu wykonującego przedmiotowe zadania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. K. zarzucając bezczynność Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej Sp. z o.o. w B., wniósł o zobowiązanie tejże Spółki do udostępnienia wnioskowanej przezeń informacji publicznej w zakresie pkt 2 ppkt b i c oraz pkt 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012r. Powołując się na przepis art.4 ust.1 w/w ustawy, stwierdził, że PKS Sp. z o.o. w B. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponującą majątkiem publicznym, stąd jest obowiązana do udostępnienia informacji publicznych. Zdaniem skarżącego informacje, o które udostępnienia wnioskował stanowią w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c i lit. f ustawy z dnia 6 września 2001r., o dostępie do informacji publicznej - informację publiczną, stąd podlegają udostępnieniu. Z uwagi na fakt, iż dane te nie zostały opublikowane na stronach internetowych PKS, w tym stronach internetowych BIP, informacje te w myśl art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - powinny być udostępniane na wniosek. W odpowiedzi na skargę PKS Sp. z o.o. w B. wniosło o jej oddalenie. W motywach podano, że pismem z dnia 13 listopada 2013 r. poinformowano skarżącego kto i na jakich warunkach prowadzi kontrolę biletów, a w sprawach wynagradzania pracowników - kontrolerów oraz wzoru (szaty graficznej) identyfikatora – poinformowano skarżącego aby zwrócił się bezpośrednio do wykonawcy usługi. Zdaniem Spółki, żądane przez skarżącego informacje stanowią tajemnicę handlową prywatnego podmiotu i nie mogły być przekazane przez Spółkę. Dodatkowo podniesiono, że skarżący nie wykazał, aby posiadał ważny interes publiczny do uzyskania wiadomości o wynagrodzeniu kontrolerów lub też znaku graficznego identyfikatora. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. skarżący nie godząc się z argumentacją Spółki przedstawioną w odpowiedzi na skargę, stwierdził powołując się na art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że podmiot dysponujący daną informacją publiczną jest obowiązany ją udostępnić. Nie ma zatem w ocenie skarżącego znaczenia fakt, że informacją tą dysponuje jeszcze inny podmiot. Nadto skarżący podkreślił, że firma kontrolerska do której PKS w B. odesłał wnioskodawcę, nie stanowi podmiotu zobligowanego do udzielania informacji publicznych, co zaś przesądził WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 maja 2013r. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 42/13. Skarżący zauważył przy tym, że o ile organ chciał skorzystać z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, to winien był wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Nadto skarżący podkreślił, że co prawda nie wykazał by udostępnienie informacji publicznej było szczególnie istotne dla interesu publicznego, jednak uwadze organu uszło, że powyższa okoliczność ma zastosowanie jedynie w przypadku wnioskowania o informację publiczną przetworzoną. W niniejszej sprawie skarżący ubiega się o dostęp do informacji prostej, toteż powyższa, wskazywana przez stronę przeciwną okoliczność, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie ma zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle przytoczonych wyżej przepisów, sądy administracyjne orzekają, w zakresie swojej właściwości, m. in. w zakresie skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwaną dalej p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość Sądu dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zważyć należy, że bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwaną dalej ustawą, a w oparciu o którą Sąd rozpatruje niniejszą skargę – ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art.13 ustawy terminie stosownych czynności, czyli nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn.akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). W niniejszym postępowaniu skarżący upatruje bezczynność Spółki w nierozpoznaniu jego wniosku z dnia 8 listopada 2012r. o udostępnienie informacji publicznej - w zakresie, w którym podmiot ten nie udzielił mu odpowiedzi na tenże wniosek w części dot. podania okresu na jaki Spółka zawarła umowę z firmą zewnętrzną na usługę kontroli biletów, jak i podania informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usług, a także podania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów . Wobec powyższego, Sąd poddał kontroli działanie Spółki jedynie w wyżej wskazanym zakresie, a więc obejmującym żądanie wniosku skarżącego z dnia 8 listopad 2012r. określone w pkt 2 ppkt b i c i oraz pkt 3 tegoż wniosku. Niesporne bowiem jest w sprawie, że w pozostałym zakresie przedmiotowy wniosek skarżącego został przez Spółkę rozpoznany. Odnosząc się do meritum sprawy należy wskazać, że podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - stanowi przede wszystkim rozważenie przez Sąd, czy Spółka będąca adresatem wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012r. jest podmiotem podlegającym przepisom omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym, czy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odwołać się w tym miejscu zatem należy do przepisu art.4 w/w ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, a potwierdza to znajdujący się w aktach sprawy dokument w postaci wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, że PKS w B. stanowi spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, której jedynym udziałowcem jest Powiat B.. Podkreślić przy tym należy, że z cyt. wyżej art.4 ust.1 pkt 4 wynika, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji tegoż sformułowania, jednak, poza samym województwem, powiatem czy gminą, będą to również osoby prawne powołane lub tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego – zgodnie z treścią ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). Zgodnie bowiem z art.1 ust. 1 w/w ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W skład tego pojęcia wchodzą również usługi transportu publicznego. W myśl zaś art. 9 tejże ustawy - usługi takie mogą być świadczone m.in. przez spółki kapitałowe (w tym spółki z o.o.) założone przez jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że takie spółki są jednoosobowymi spółkami danej jednostki samorządu terytorialnego, gdyż ich wyłącznym udziałowcem (akcjonariuszem) jest taka jednostka, lub podmioty, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów w ochronie konkurencji i konsumentów. Podmioty takie, zaspokajają zbiorowe potrzeby społeczności lokalnej, zwierzchnictwo nad nimi wykonuje jednostka samorządu terytorialnego i gospodarują w oparciu o część przydzielonego im mienia, na które jednostka samorządu ma określony wpływ (por. T. Dybowski, Mienie komunalne, ,,Samorząd Terytorialny" 1991, nr 1-2, s. 6). W okolicznościach tej sprawy, odwołać się także należy do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2013 r. poz.595), zgodnie z którym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego. Powyższe ustalenia pozwalają przyjąć, że PKS Sp. z o.o. w B. jest osobą prawną samorządu terytorialnego, co oznacza, że jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012r. w trybie omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotne jest przy tym, że tak informacja dot. okresu na jaki Spółka zawarła umowę z firmą zewnętrzną na usługę kontroli biletów, jak i podanie informacje, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usług, a także podanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów - obejmuje zdaniem Sądu - zagadnienia z zakresu organizacji Spółki i wydatkowania przez tenże podmiot środków publicznych. Mając zaś na względzie, że kapitał Spółki stanowi w 100% udział Powiatu B., gdy pod pojęciem "majątek publiczny" przyjmuje się : ,,mienie państwowe, komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 22 listopada 2012 r., IV SAB/Gl 122/12, Lex nr 1229952 oraz powołany w jego uzasadnieniu biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw nr 8 z dnia 27 marca 2001 r. druk sejmowy nr 79132 oraz rozważania T. Aleksandrowicza, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002 r.), to zasadne jest stwierdzenie, iż żądany przez skarżącego zakres informacji, należy kwalifikować jako informację publiczną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2013r., sygn.akt II SAB/Wa 876/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 lipca 2013r., sygn.akt II SAB/Kr 96/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013r., sygn.akt IV S.A./Wr 95/13). Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie jak i doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r, sygn.akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008r., sygn.akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r., sygn.akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, str. 28). Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie nie tylko w postanowieniach art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do którego udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, lecz i postanowieniach art.6 ust.1 pkt.5 ustawy, który to przepis wprowadził kategorię majątku publicznego. Stąd informacje o majątku publicznym powinny obejmować dane o nieruchomościach, ruchomościach, a także kondycji środków publicznych w rozumieniu o ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) /por.Irena Kamieńska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd.2 LexisNexis, W-wa 2012, str.124-125/. Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013, poz.885 ze zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. W orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjęte zostało, że informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego, a który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2010r., sygn.akt II SAB/Wa 192/09, wyrok WSA w Opolu z 30 września 2010r., sygn.akt II SAB/Op 12/10, LEX nr 756133). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadą winno być, iż dany podmiot interpretując zapisy ustawowe powinien dążyć do tego, aby informacja została ujawniona, przy czym niewątpliwie winien mieć na względzie ograniczenia w jej udostępnianiu określone w art. 5 ust.1 i 2 omawianej ustawy, zgodnie z którym prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Stwierdzenie zaś, że dana informacja mieści się w katalogu informacji ustawowo chronionych skutkować będzie odmową jej udostępnienia przez organ, do którego skierowano żądanie, przy czym zgodnie z art. 16 ust. 1 omawianej ustawy, taka odmowa winna przybrać formę decyzji administracyjnej. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy żądane informacje zawierają dane osobowe podlegające szczególnej ochronie na podstawie w/w art. 5 ust. 2 ustawy (por. wyrok NSA z 6 października 2011 r., sygn.akt I OSK 1510/11, CBOSA). W świetle powyższych ustaleń , przyjąć należało, że ma miejsce bezczynność Spółki w przedmiocie zgłoszonego przez skarżącego żądania objętego wnioskiem z dnia 8 listopada 2012r.. Sąd nie może jednak nakazać w/w Spółce podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Strona przeciwna sama musi wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy). Jeśli natomiast Spółka odmawiałaby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy handlowej, to winna tego dokonać w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Jednakże Sąd przyjął, że zarzucana bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z tej to przede wszystkim przyczyny, że Spółka na wniosek skarżącego z dnia 8 listopada 2012r. odpowiedziała pismem z dnia 13 listopada 2012 r. Z tych zatem względów, Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.