IV SAB/Wr 143/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. Ł. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 października 2023 r. I. zobowiązuje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku z dnia 30 października 2023 r., w części dotyczącej udostępnienia kopi decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne [...], w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 października 2023 r. w zakresie, o jakim mowa w punkcie I wyroku, a bezczynność ta nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego D. Ł. kwotę 100 (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 31 października 2023 r.) D. Ł. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: Wojewódzki Konserwator Zabytków, organ, adresat wniosku) o udostępnienie kopii decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne K., K., G. i dawnego miasta S. Nadto również, o udostępnienie informacji o datach ostateczności tych decyzji (dzień, miesiąc, rok). Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił, że odpowiadając na ten wniosek w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków podał, że w załączeniu przesyła wspomniane decyzje, co jest nieprawdą, albowiem wspomniane dokumenty w zakresie odnoszącym się do miejscowości K. i G. nie zostały mu przesłane. Jak argumentował skarżący, mimo upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił żądanej informacji ani nie odmówił jej udostępnienia w formie prawem przewidzianej, co czyni skargę uzasadnianą. Z tych powodów skarżący wniósł o: - zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do załatwienia sprawy w wyznaczonym przez Sąd terminie; - zasądzenie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie, jak również, o oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów sądowych. W ramach przedstawionej tam argumentacji organ zarzuty skargi uznał za bezpodstawne, jako że pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. organ udostępnił stronie kopie dokumentów potwierdzających wpis do rejestru zabytków dla układów urbanistycznych miast – K. i G. Jak argumentował organ, stronie udostępniono dokumenty będące w posiadaniu organu, tj.: 1. wypis z rejestru zabytków województwa dolnośląskiego, księga A zabytki nieruchome (tom IV), potwierdzający, że w dniu 25.11.1956 r. wydano decyzję - numer rejestru A/1808/365, zakres ochrony - Ośrodek historyczny miasta K., 2. wypis z rejestru zabytków województwa dolnośląskiego, księga A zabytki nieruchome (tom IV), potwierdzający, że w dniu 25.11.1956 r. wydano decyzję - numer rejestru A/1808/381, zakres ochrony - Ośrodek historyczny miasta G. Wskazując na powyższe argumentował, że każdy wojewódzki konserwator zabytków prowadzi rejestr zabytków (odpowiednio dla zabytków – ruchomych i nieruchomych), w którym odnotowuje się m.in. numer wpisu oraz datę i numer decyzji o wpisaniu zabytku do rejestru lub jego skreśleniu. Wyjaśnił nadto, że w związku z wielokrotnym przekazywaniem dokumentacji pomiędzy różnymi jednostkami administracji publicznej, na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci oraz zmiany reformy administracyjnej (m.in. scalenie województw w 1999 r.), nie wszystkie dokumenty, w tym decyzje rejestrowe, zachowały się w oryginale. Część dokumentów mogła zostać przekazana do archiwizacji i może znajdować się w zasobach Archiwów Państwowych lub trafiła do brakowania dokumentów, jeżeli została błędnie zakwalifikowana przez posiadające je jednostki administracyjne. Wojewódzki Konserwator Zabytków występował do organów, które wymieniono w rozdzielniku decyzji wpisujących do rejestru zabytków układy urbanistyczne miast K. i G. W przypadku nieodnalezienia odpisu ww. decyzji z 25 listopada1956 r. dla wymienionych układów historycznych, organ konserwatorski sporządzał wypisy z ksiąg rejestru zabytków, które potwierdzają dokonanie wpisu do rejestru zabytków i są jednoznaczne z wydaniem decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niesporną okolicznością w sprawie jest to, że wnioskiem z dnia 30 października 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 31 października 2023 r.) skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udostępnienie: - kopii decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne K., K., G. i dawnego miasta S.; - informacji o datach ostateczności tych decyzji (dzień, miesiąc, rok). Nie jest również w sprawie kwestionowane to, że adresat wniosku będący organem administracji publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jak również, że objęte treścią żądania wniosku informacje oraz kopie dokumentów stanowią informację publiczną. Istniejący między stronami spór sprowadza się do oceny, czy odpowiedź, jakiej organ udzielił stronie w dniu 22 grudnia 2023 r. (kierując do strony pismo przewodnie wraz załącznikami), oceniana na dzień wniesienia skargi, stanowi prawidłową i pełną realizację obowiązku informacyjnego w myśl uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, reakcja organu na wniosek strony jedynie częściowo czyni zadość obowiązkom informacyjnym, jakie w sprawie ciążyły na Wojewódzkim Konserwatorze Zabytków, co przesądzało o kierunku rozstrzygnięcia Sądu w sprawie. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek reguluje art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W myśl tego przepisu, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei formę udostępnienia informacji publicznej normuje art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczą bezczynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) we Wrocławiu z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 186/23). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Względnie też, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 204/23). Co ważne, o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 111/22). Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Konfrontując te ogólne uwagi, aczkolwiek niezbędne, z tym, co wynika z akt sprawy, stwierdzić należy, że organ dopełnił obowiązków informacyjnych w sprawie w zakresie udzielenia informacji o datach ostateczności decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych – K., K., G. i dawnego miasta S., oraz w zakresie udostępnienia kopii decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne dwóch spośród wyżej wymienionych miejscowości, tj. K. i S. (dawnego miasta S.). Zestawiając te fakty z treścią żądania wniosku z jakim wystąpił skarżący trzeba dojść do wniosku, że na dzień wniesienia skargi skarżący nie otrzymał kopii decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne K. i G., jak również, nie został poinformowany o przyczynach takiego stanu rzeczy. Wraz z pismem przewodnim organu z dnia 22 grudnia 2023 r. otrzymał natomiast kopie dwóch wypisów z rejestru zabytków województwa dolnośląskiego, tj. wypisu z księgi rejestru decyzji z dnia 25 listopada 1956 r. nr rejestru A/1808/365 oraz wypisu z księgi rejestru decyzji z dnia 25 listopada 1956 r. nr rejestru A/1806/381, potwierdzających objęcie ochroną odpowiednio – ośrodka historycznego miasta K. i ośrodka historycznego miasta G. O tym, że adresat wniosku nie dysponował decyzjami wpisującymi do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne tych miejscowości wraz z wyjaśnieniem przyczyn niedysponowania przez organ tymi dokumentami, Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę, a zatem w piśmie procesowym adresowanym do Sądu, w następstwie otrzymanej skargi. Z uwagi na etap złożonych przez organ wyjaśnień w tym zakresie, sam fakt niedysponowania przez adresata wniosku wszystkimi dokumentami, o których to kopie wystąpił skarżący we wniosku nie może chronić przed skutecznością postawionego w skardze zarzutu bezczynności w zakresie udostępnienia kopii decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych K. i G. Skoro bowiem organ nie dysponował rzeczonymi decyzjami odnośnie do wszystkich miejscowości objętych żądaniem wniosku, to powinien był w piśmie przewodnim z dnia 22 grudnia 2023 r. poinformować wnioskodawcę o tym, iż nie dysponuje decyzjami o wpisaniu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych K. i G. i dlatego też nie jest możliwe udostępnienie stronie kopii tych decyzji zgodnie z żądaniem wniosku. Przesłanie skarżącemu zamiast tych decyzji kopii wyżej wymienionych wypisów z rejestru zabytków województwa dolnośląskiego, nie czyni zadość wyrażonemu w treści wniosku żądaniu przesłania kopii decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych K. i G. Na tę ocenę Sądu, istotną z punktu widzenia zasadności wniesionej przez stronę skargi, nie ma żadnego wpływu - dostrzeżona oczywiście przez Sąd - niewątpliwa staranność organu w przesłaniu stronie takich dokumentów, jakie były w posiadaniu organu i które jednocześnie odnosiły się tematycznie - ogólnie rzecz ujmując - do przedmiotu zainteresowania wnioskodawcy wynikającego z treści wniosku z dnia 30 października 2023 r. Przesłanie stronie kopii wypisów z rejestru zabytków województwa dolnośląskiego, potwierdzających wydanie decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków ośrodka historycznego miasta K. i G. zamiast żądnych przez stronę kopii samych decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych tych właśnie miejscowości, przy braku wyraźnego wskazania w piśmie adresowanym do strony, że organ nie posiada wspomnianych decyzji musiało skutkować stwierdzeniem bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku w części odnoszącej się do udostepnienia stronie kopii tych decyzji, albowiem organ nie wypełnił obowiązku informacyjnego, adekwatnego do podnoszonych w odpowiedzi na skargę faktów, a mianowicie, nie poinformował strony o tym, że nie posiada decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków historycznych układów urbanistycznych K. i G. i dlatego przesyła wnioskodawcy jedynie wspomniane wypisy z rejestru zabytków województwa dolnośląskiego. W orzecznictwie sądowym powszechnie aprobowany jest pogląd, że podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej można zarzucić bezczynność w rozpoznaniu wniosku, jeżeli nie powiadomił wyraźnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji oraz nie wyjaśnił dlaczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6913/21). Okoliczności faktycznej związanej z niedysponowaniem przez organ określonymi dokumentami nie można domniemywać na podstawie tego, co zostało udostępnione wnioskodawcy w następie złożonego wniosku. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, wymaga odpowiednio wczesnej reakcji organu, innymi słowy, jego wypowiedzi w tym zakresie, której zasadniczo powinien udzielić w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy dodać, że na podstawie treści pisma z dnia 22 grudnia 2023 r. strona mogła w sposób uzasadniony sądzić, że wspomniane wypisy z rejestru zabytków zostały jej udostępnione omyłkowo, zamiast żądanych decyzji, albowiem w treści tego pisma organ zawarł następującą informację: "W odpowiedzi na wniosek z dnia 30.10.2023 r. (wpł. 31.10.2023 r.) złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022, poz. 902 t.j.) w załączeniu przekazuje kopie decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne: K., K., G., dawnego miasta S. (ob. w graniach miasta J.). [...]". O tym, że organ nie udostępnił stronie kopii wszystkich czterech decyzji a jedynie dwie pośród nich oraz wypisy z księgi rejestru z dnia 25 listopada 1956 r. nr rejestru A/1808/365 i A/1806/381 wynika jedynie z treści załączników wymienionych pod pismem organu z dnia 22 grudnia 2023 r., co potwierdza także stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Mając na uwadze dotychczasową argumentację, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 35, dalej: p.p.s.a.) stwierdził bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w części dotyczącej rozpoznania żądania wniosku z dnia 30 października 2023 r. o udostępnienie kopii decyzji wpisujących do rejestru zabytków historyczne układy urbanistyczne G. i K. (punkt II sentencji wyroku). Po myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdzając bezczynność organu obowiązany był również orzec o charakterze stwierdzonej bezczynności. W ocenie Sądu, orzeczona bezczynność organu nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem organ nie uchylał się od udostępnienia stronie wnioskowanych informacji, a jedynie błędnie przyjął, że nie jest zobowiązany do poinformowania strony o tym, że nie posiada żądanych przez stronę decyzji w odniesieniu do K. i G., skoro przesłał stronie w to miejsce wszystkie dokumenty jakie posiadał, a które przedmiotowo wiązały się z tymi decyzjami. Trzeba w tym miejscu odnotować, że orzeczenie o bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa powinno być zarezerwowane do przypadków skrajnych, tj. oczywistych i jaskrawych naruszeń prawa. W stanie faktycznym sprawy taka sytuacja nie miała miejsca, stąd też Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie ma charakteru kwalifikowanego (punkt II sentencji wyroku). Zgodnie z normą z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku strony skarżącej w tej części, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania (punkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych w kwocie 100 zł składa się wpis od skargi, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie przez Sądem.