IV SAB/Wr 1442/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Y. Y. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2017 r, II. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącego, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych, V. oddala dalej idącą skargę, VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 grudnia 2017 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek Y. Y. z dnia 19 grudnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniach 7 sierpnia 2018 r., 3 września 2018 r., 4 września 2018 r., 28 września 2018 r. i 1 października 2018 r. strona zwróciła się o udzielenie informacji, na jakim etapie jest sprawa. W dniu 1 października 2018 r. organ wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 21 grudnia 2018 r. i wezwał stronę do udokumentowania miejsca zamieszkania, nadesłania informacji starosty i umowy zatrudnienia. W tym samym dniu organ wystosował zapytanie do organów Policji, ABW i Straży Granicznej. W dniu 17 października 2018 r. strona uzupełniła dokumenty. W dniu 19 października 2018 r. wpłynęła odpowiedź od organów Policji. W dniach 13 marca 2019 r., 21 marca 2019 r., 26 marca 2019 r., 5 kwietnia 2019 r. strona zwróciła się o udzielenie informacji, na jakim etapie jest sprawa. W dniu 5 września 2019 r. strona nadesłała umowę najmu lokalu mieszkalnego i akt małżeństwa. Następnie strona złożyła w dniu 12 września 2019 r. ponaglenie pismem z dnia 22 sierpnia 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 6 grudnia 2019 r. strona złożyła oświadczenie o zmianie miejsca zamieszkania. W dniu 20 lutego 2020 r. strona złożyła korektę załącznika nr 1 do wniosku. W dniu 26 marca 2020 r. strona poinformowała organ o zmianie celu pobytu – prowadzenie działalności gospodarczej. Natomiast w dniu 27 maja 2021 r. strona ponownie poinformowała organ o zmianie celu pobytu – wykonywanie pracy oraz złożyła dodatkowe dokumenty do akt sprawy. W dniach 31 maja 2021 r. i 19 sierpnia 2021 r. strona złożyła dodatkowe dokumenty do akt sprawy, w dniu 1 czerwca 2021 r. załącznik nr 1 do wniosku. W dniu 27 września 2021 r. strona zwróciła się o udzielenie informacji, na jakim etapie jest sprawa. W dniu 7 października 2021 r. strona złożyła ponownie ponaglenie pismem z dnia 4 października 2021 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 8 października 2021 r. organ wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 30 listopada 2021 r. i wezwał stronę do złożenia załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego przez osobę upoważnioną. W dniu 14 października 2021 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 12 października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. o w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, - orzeczenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Strona wskazała, że przyznanie sumy pieniężnej jest niezbędne z uwagi na trudności, z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę. Cudzoziemiec nie może opuścić terytorium Polski, nie może podjąć pracy albo zmienić stanowiska pracy lub przedłużyć umowy o pracę, ponosi straty finansowe, ma utrudnienia w załatwianiu spraw urzędowych, nie korzysta ze swobody podróżowania, nie może wziąć kredytu mieszkaniowego. Nie posiada stabilizacji w życiu zawodowym i osobistym w obcym państwie oraz narażony jest na stres i niepewność. W dniu 29 października 2021 r. strona nadesłała załącznik nr 1 do wniosku oraz odpis KRS na potwierdzenie rezygnacji z funkcji prezesa spółki. W dniu 4 listopada 2021 r. organ wydał decyzję nr SOC-LPI.6151.1.7973.2017.AG, zezwalającą stronie na pobyt czasowy i pracę do 4 listopada 2024 r. W tym samym dniu organ wysłał decyzję, zwrócił się o podanie numeru PESEL oraz dokonanie obowiązku meldunkowego, a także przesłał ponaglenie do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę z dnia 17 grudnia 2021 r. Wojewoda D.wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a do ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu omówionych nowelizacji na sytuację prawną skarżącego w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 14 października 2021 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. Przepisy nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r. nie zawierają żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym. Skarga została złożona przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Ocenie Sądu podlegają zdarzenia (stan faktyczny) mające miejsce przed dniem wejścia w życie nowelizacji, a zarzuty skargi odnoszą się do stanu prawnego obowiązującego na moment wniesienia skargi, a zatem Sąd nie może dokonywać kontroli bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy, których ani organ ani skarżąca nie znali w momencie jej wniesienia. Zatem niemożliwe jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej. W związku z powyższym Sąd uznał, że kontrola legalności w niniejszej sprawie braku wydania aktu przez organ musi nastąpić na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji. Odnosząc się natomiast do nowelizacji z dnia 8 kwietnia 2022 r. Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku zmian w art. 112a ustawy o cudzoziemcach (art. 17 nowelizacji), przepisy tej nowelizacji nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą D. w tej sprawie, a w konsekwencji w kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynność". Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przedmiotem skargi strony jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w załatwieniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który wpłynął do organu w dniu 19 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał dopiero po upływie ponad 9 miesięcy od wpływu wniosku, po złożeniu przez stronę kilku pism z prośbą o informację o stanie sprawy. Czynnością tą było zwrócenie się do innych organów oraz do strony skarżącej o uzupełnienie dokumentów do wniosku. Następną czynność – wezwanie do strony o nadesłanie prawidłowo podpisanego dokumentu, organ wykonał dopiero po upływie 3 lat od poprzedniej czynności, po złożeniu przez stronę kilku pism z prośbą o informację o stanie sprawy oraz dwukrotnie ponagleń. Natomiast decyzja zezwalająca na pobyt została wydana po upływie blisko miesiąca od wystosowania wezwania do strony. Łącznie całe postępowanie trwało blisko 4 lata – od 19 grudnia 2017 r. do 4 listopada 2021 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji prowadzi postępowanie przez blisko 4 lata.. Organ nie dotrzymał nawet wyznaczonego stronie terminu załatwienia sprawy – 21 grudnia 2018 r. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i o pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji prowadzi tak długo postępowanie i decyzję wydaje po blisko 4 latach. Powyższe stanowi, że wystąpiły oczywiste bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II i III sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II i III sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Mając na uwadze długość prowadzonego postępowania i niepewność prze ten okres co do dalszego pobytu skarżącego na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej na przyszłość, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu bezczynności i przewlekłości organu. Dalej idącą skargę Sąd oddalił w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie VI wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - VI sentencji wyroku