IV SAB/Wr 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w przedmiocie bezczynności w sprawie rozpoznania odwołania postanawia: odrzucić skargę. Przedmiotem skargi J. P. (dalej: strona, skarżąca) w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej: organ odwoławczy, Kolegium) w sprawie rozpoznania odwołania z dnia [...] lutego 2019 r. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uznającej świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2018 r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane, podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Z akt sprawy wynika, że wniesione w dniu [...] lutego 2019 r. odwołanie od decyzji Prezydenta W. nie zawierało podpisu skarżącej, w związku z czym pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kolegium - działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 64 § 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) - wezwało stronę o podpisanie powyższego środka zaskarżenia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W dniu [...] kwietnia 2019 r. złożono w Kolegium kserokopię odwołania uzupełnionego o własnoręczny podpis męża skarżącej R. P. (dalej: mąż skarżącej), złożony wraz z adnotacją: "z up. J. P., niemogącej złożyć podpisu (art. 63 § 3 zd. drugie k.p.a.)". Pismem z dnia [...] maja 2019 r. Kolegium zawiadomiło stronę o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania, wskazując, że do odwołania nie załączono dokumentu, na mocy którego - w myśl art. 63 § 3 k.p.a - syn skarżącej byłby upoważniony do składania w jej imieniu podpisu. W dniu [...] czerwca 2019 r. wpłynęło do Kolegium ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy w postępowaniu odwoławczym od decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, podpisane własnoręcznie przez męża skarżącej wraz z adnotacją: "z up. J. P., niemogącej złożyć podpisu ze względu na stan zdrowia (art. 63 § 3 zd. drugie k.p.a.)". W uzasadnieniu ponaglenia w pierwszej kolejności wskazano, że odwołanie zostało podpisane przez męża skarżącej, a nie - jak błędnie uznał organ odwoławczy - przez jej syna. Następnie wyjaśniono, że przepis art. 63 § 3 k.p.a. nie wymaga szczególnej formy upoważnienia do złożenia podpisu za osobę nie mogącą się podpisać oraz że unormowanie to ma charakter wyjątkowy i obejmuje tylko sytuacje niemożności lub nieumiejętności złożenia podpisu przez wnoszącego podanie. Poinformowano również, że skarżąca z uwagi na swój stan zdrowia nie jest w stanie podejmować żadnych czynności prawnych ani faktycznych, w związku z czym przed Sądem Okręgowym we W. toczy się postępowanie o jej całkowite ubezwłasnowolnienie i oczywistym jest, że mąż skarżącej nie posiada dokumentu zawierającego upoważnienie do podpisania odwołania w imieniu żony. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Kolegium - działając na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. - wezwało męża skarżącej o przedstawienie dokumentu umocowującego go do wniesienia w imieniu strony ponaglenia oraz do reprezentowania jej przed organem odwoławczym w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ odwoławczy zawiadomił męża skarżącej o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania z uwagi na nienadesłanie, pomimo wezwania, stosownego upoważnienia do podpisania ponaglenia w imieniu skarżącej. W dniu [...] lipca 2019 r. wpłynęła do tut. Sądu skarga strony na bezczynność Kolegium w sprawie rozpoznania odwołania z dnia [...] lutego 2019 r. od decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, podpisana własnoręcznie przez męża skarżącej wraz z adnotacją: "z up. J. P., niemogącej złożyć podpisu ze względu na stan zdrowia". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie mogła podpisać odwołania z dnia [...] lutego 2019 r. z uwagi na swój stan zdrowia, co zostało wskazane i udokumentowane w odwołaniu. Podkreślono, że na wezwanie organu, przedmiotowe odwołanie zostało podpisane przez męża skarżącej działającego z jej upoważnienia na podstawie art. 63 § 3 k.p.a., który nie wymaga szczególnej formy upoważnienia do złożenia podpisu za osobę nie mogącą się podpisać. Wskazano, że skarżąca znajduje się obecnie pod bezpośrednią opieką męża, który podpisując odwołanie za stronę, działał wyłącznie na jej korzyść. Poinformowano, że w stosunku do skarżącej toczy się postępowanie o całkowite ubezwłasnowolnienie, a zatem oczywistym jest, że jej mąż nie posiada dokumentu upoważniającego go do podpisania odwołania w imieniu żony. Końcowo zaznaczono, że pomimo wniesienia w dniu [...] czerwca 2019 r. ponaglenia, sprawa do tej pory nie została załatwiona przez organ odwoławczy, który pozostaje bezczynny, pomimo że skarżącej grozi egzekucja świadczeń wynikających z decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.). Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wyczerpania środka zaskarżenia, nie można bowiem uznać, iż wniesienie skargi zostało poprzedzone skutecznym wniesieniem ponaglenia na nierozpatrzenie w terminie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu ponaglenia mąż skarżącej przyznał wprost, iż nie posiada dokumentu zwierającego upoważnienie do podpisania odwołania w imieniu żony. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 2 września 2019 r. wezwano pełnomocnika strony (męża skarżącej) do usunięcia braku formalnego skargi - w terminie siedmiu dni, pod rygorem odrzucenia skargi - przez złożenie pełnomocnictwa (zawierającego podpis skarżącej) upoważniającego do działania w imieniu skarżącej przed sądem administracyjnym ze wskazaniem, że w przypadku niemożności podpisania upoważnienia przez stronę osobiście, pełnomocnictwo z informacją o przyczynie niemożności podpisania pisma przez stronę, winno być podpisane przez osobę trzecią, zgodnie z art. 38 p.p.s.a. Jednocześnie pouczono stronę, że wymaganego podpisu nie może złożyć osoba, która ma być umocowana do pełnienia funkcji pełnomocnika. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] września 2019 r., ustanowiony postanowieniem Sądu Okręgowego we W. doradca tymczasowy skarżącej – D. P. oświadczyła, że przystępuje do postępowania w imieniu skarżącej i popiera w całości skargę z dnia [...] czerwca 2019 r. Do pisma załączono kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. akt [...] ustanawiającego dla skarżącej doradcę tymczasowego w osobie D. P. w celu ochrony mienia i osoby skarżącej, a w szczególności do reprezentowania jej przed organami administracyjnymi i sądem administracyjnym oraz odpis skargi z dnia [...] czerwca 2019 r. podpisanej przez ww. doradcę tymczasowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, a więc określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tj. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Z kolei warunkami formalnymi skutecznego wniesienia skargi są: złożenie skargi od aktu objętego zakresem właściwości rzeczowej sądu, wniesienie jej po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem oraz wniesienie skargi przez podmiot, któremu przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z nich prowadzi do uznania niedopuszczalności skargi, a w konsekwencji do jej odrzucenia bez merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z powyższych uregulowań wynika, że droga sądowa jest dopuszczalna dopiero po wyczerpaniu możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego. Ponadto, na gruncie art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a. strona ma prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), bądź kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Tym samym złożenie skargi na bezczynność, czy też przewlekłość organu jest możliwe dopiero po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w trybie art. 37 k.p.a. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, skarga strony na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] lutego 2019 r. od decyzji Prezydenta W. uznającej świadczenie z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres od [...] stycznia 2017 r. do [...] października 2018 r. za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, nie została poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem w tym zakresie. Zaakcentowania wymaga, że zarówno skarga z dnia [...] czerwca 2019 r., jak i ponaglenie z dnia [...] czerwca 2019 r., zostały podpisane przez osobę nieposiadającą umocowania do dokonania tej czynności, tj. męża skarżącej. Po wniesieniu do tut. Sądu skargi na bezczynność organu odwoławczego, wezwano męża skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi przez złożenie pełnomocnictwa (zawierającego podpis skarżącej) upoważniającego do działania w jej imieniu przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na powyższe, w ustawowym terminie, uzupełniono powyższy brak formalny skargi, przedkładając kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lipca 2019 r. sygn. akt [...] ustanawiającego dla skarżącej doradcę tymczasowego w osobie D. P. umocowanego m.in. do reprezentowania strony przed sądami administracyjnymi oraz odpis podpisanej przez ww. doradcę tymczasowego skargi z dnia [...] czerwca 2019 r. Jednocześnie doradca tymczasowy w piśmie z dnia [...] września 2019 r. oświadczył, że przystępuje do postępowania w imieniu skarżącej i popiera w całości jej skargę. W rezultacie uznać należy, że skarga na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] lutego 2019 r została wniesiona przez podmiot umocowany do jej wniesienia na podstawie powołanego postanowienia Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] lipca 2019 r. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym. W sprawie nie został jednak spełniony drugi z warunków formalnych skutecznego wniesienia skargi, tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wniesione do organu odwoławczego w dniu [...] czerwca 2019 r. ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy w postępowaniu odwoławczym, zostało podpisane przez męża skarżącej z adnotacją: "z up. J. P., niemogącej złożyć podpisu ze względu na stan zdrowia (art. 63 § 3 zd. drugie k.p.a.)". W związku z powyższym, organ odwoławczy prawidłowo wezwał - w trybie art. 64 § 2 k.p.a. - męża skarżącej do usunięcia braku formalnego ponaglenia przez przedłożenie dokumentu umocowującego go do wniesienia ponaglenia w imieniu strony. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., a zatem powinno zawierać niezbędne elementy wskazane w art. 63 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a.) wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w tym przepisie, należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3 k.p.a.), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych. W myśl art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Warunki skutecznego ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu określa z kolei art. 33 k.p.a. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 zdanie pierwsze). Z powyższych uregulowań wynika zatem, że dla wykazania, iż pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Dopiero bowiem z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę, pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie wezwanie o uzupełnienie braków formalnych ponaglenia zostało skutecznie doręczone mężowi skarżącej w dniu [...] czerwca 2019 r. (co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt sprawy). Pomimo wezwania, mąż skarżącej nie przedłożył upoważnienia do podpisania ponaglenia w imieniu małżonki, co obligowało organ do pozostawienia ponaglenia bez rozpoznania. W konsekwencji uznać należy, że w sprawie nie zostało skutecznie wniesione ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy w postępowaniu odwoławczym od decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, gdyż znajdujące się w aktach sprawy ponaglenie z dnia [...] czerwca 2019 r. zostało podpisane przez osobę, która nie ma umocowania do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w omawianym przypadku nie mógł znaleźć zastosowania art. 33 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Z treści powyższego przepisu nie wynika bowiem, że członek najbliższej rodziny strony postępowania może działać za stronę bez stosownego pełnomocnictwa. Przepis ten wskazuje jedynie, że organ może zaniechać żądania pełnomocnictwa (które zatem musi istnieć), przy spełnieniu określonych przesłanek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Po 220/18, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się również, że wniesienie odwołania od decyzji nie jest sprawą mniejszej wagi w rozumieniu art. 33 § 4 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 858/10, dostępny na ww. stronie internetowej). Analogicznie w sprawie niniejszej, skład orzekający ocenił, że złożenie ponaglenia na nierozpatrzenie w terminie sprawy, nie może być uznane za sprawę "mniejszej wagi", o której mowa w art. 33 § 4 k.p.a. Podsumowując, brak skutecznie wniesionego ponaglenia w niniejszej sprawie powoduje, że nie wyczerpano możliwości załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, a zatem wniesiona skarga na bezczynność Kolegium w postępowaniu odwoławczym od decyzji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia jest niedopuszczalna. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.