IV SAB/Wr 146/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejski Zakład Komunalny w P. Z. sp. z o.o do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w punkcie I wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa: III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny: IV. zasądza od Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Z. sp. z o.o. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. B. (dalej: wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Z. sp. z o.o. (dalej: organ, podmiot zobowiązany, MZK sp. z o.o.) z wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej w postaci "uwiarygodnionej kopi Protokołu Końcowego Odbioru Robót z kwietnia 2016 r. dotyczącego remontu komina w lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. Z.". Pismem z dnia 30 maja 2016 r. wnioskodawca wezwał adresata powyższego do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie informacji publicznej, żądanej pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa MZK sp. z o.o. pismem z dnia 3 czerwca 2016r. nr L.dz. [...] poinformowało , że brak podstawy prawnej do udostępnienia żądanej przez niego dokumentacji przez organ jako zarządcę nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w P. – Z. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej . Organ wskazał, że żądana dokumentacja dotycząca remontu komina nie jest informacją w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej , albowiem dotyczy się spraw wspólnoty mieszkaniowej, nie zaś spraw publicznych. Pismem z dnia 8 czerwca 2016 r. wnioskodawca ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa , podkreślając, że odmowa udzielenia informacji następuje w drodze decyzji. Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. nr L.dz. [...] MZK sp. z o.o. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. podkreślając, że żądane dokumenty nie podlegają przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ dodatkowo wyjaśnił , że do obowiązków zarządcy nieruchomości należy załatwienie bieżących spraw związanych z administrowaniem nieruchomością wspólną zleconych przez wspólnotę mieszkaniową. Natomiast zarządca nieruchomości nie jest organem administracji publicznej i nie posiada uprawnień do wydawania decyzji administracyjnych oraz urzędowych zaświadczeń w trybie przepisów k.p.a. W dniu 8 sierpnia 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w P. Z.u sp. z o.o. w przedmiocie załatwienia jego wniosku z kwietnia 2016 r. o udzielenie informacji publicznej, podnosząc, że informacja publiczna jakiej żądał znajduje się wyłącznie u skarżonego podmiotu gospodarczego realizującego zadania gminy. W odpowiedzi na skargę MZK sp. z o.o. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że jako zarządca nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej tj. podmiotu dla którego właściwe jest prawo prywatne (cywilne) nie znajduje się w kręgu podmiotów zobowiązanych przez ustawodawcę do udostępniania dokumentacji żądanej przez skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. Obowiązki zarządcy nieruchomości zostały bowiem określone w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U z 2015 r., poz. 1892 - oraz w umowie między zarządcą, a Wspólnotą Mieszkaniową. Zarówno umowa jak i przepisy powołanej ustawy nie nakładają na zarządcę nieruchomości zadań zaliczanych do sfery publicznej. Według MZK sp. z o.o., zadaniem zarządcy jest zarządzanie i administrowanie nieruchomością, a jego czynności mają charakter organizacyjny, eksploatacyjny i nie posiadają przymiotu publicznoprawnego. Prawo do kontrolowania działalności zarządcy przysługuje przy tym właścicielom lokalu, skarżący natomiast zamieszkuje lokal w nieruchomości na podstawie umowy najmu. Natomiast przepisy dotyczące własności lokali nie nakładają również zadań publicznych na samą wspólnotę mieszkaniową, która zleciła zarządcy zarządzanie i administrowanie nieruchomością wspólną. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa cywilnego, a jej cywilnoprawnego charakteru nie zmienia okoliczność, że w skład wspólnoty mieszkaniowej wchodzą lokale będące własnością jednostek samorządu terytorialnego. Organ podniósł ,że żądany przez skarżącego dokument jest dokumentem prywatnym, nie zaś urzędowym, ponieważ nie został wytworzony przez organ władzy publicznej i nie zawiera informacji publicznej. Zdaniem MZK sp. z o.o. zarządca nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej nie jest funkcjonariuszem publicznym, zaś protokół odbioru robót jest dokumentem, którego treść zawiera ustalenia stron zawartej umowy cywilnoprawnej o sposobie i prawidłowości wykonanych prac. Tymczasem ustalenie prawidłowości i sposobu wykonania umowy cywilnoprawnej nie jest przedmiotem mieszczącym się w pojęciu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.2016 , poz. 718 .) – (zwanej dalej p.p.s.a)., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2014 r., poz. 782 ze zm.), dalej: u.d.i.p.. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1u.d.i.p. , różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 tej ustawy. W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem ,że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku Miejski Zakład Komunalny w P. Z. sp. z o.o. na przedmiotowy wniosek zareagował pismem z dnia 3 czerwca 2016 r. , udzielając wnioskodawcy odpowiedzi o braku podstaw prawnych do udostępnienia wnioskowanej informacji . Analiza treści powyższego pisma organu, stanowiącego odpowiedź na wniosek , w kontekście złożonej przez wnioskodawcę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji , a następnie czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy na wstępie wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. , każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Przy czym wykonywania zadań publicznych nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację. Istnieją bowiem sytuacje, w których nakłada się na określone podmioty obowiązek realizacji zadań publicznych, obligując je do ich finansowania z własnych środków. Takim przykładem jest realizacja przez spółki komunalne ze środków własnych powierzonych przez gminę ustawowych zadań związanych z rozwojem lokalnej infrastruktury technicznej przy wyłącznym początkowym dokapitalizowaniu takiej spółki podczas jej tworzenia (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r., I OSK 2032/13, LEX nr 1501752). Sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokument zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy dostępie do informacji publicznej , są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. Na przykład statusu dokumentu urzędowego nie można przyznać wnioskowi pochodzącemu od podmiotu ubiegającego się o nabycie własności gminnej, jednak wniosek taki, jako odnoszący się do sprawy publicznej związanej z gospodarowaniem nieruchomościami gminnymi, stanowi informację publiczną (zob. wyrok WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r., II SAB/Op 20/07, LEX nr 505255). Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że informacja , której on dotyczy niewątpliwie ma walor informacji publicznej i jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji. Dotyczy bowiem przedmiotu , którym mowa w art.6 ust.1 pkt 3 lit. b u.d.i.p. , a więc informacji o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Zasady funkcjonowania spółki , w szczególności tryb jej działania w zakresie wykonywania zadań publicznych obrazują nie tylko umowy podpisane na przeprowadzenie remontu, ale również protokół końcowego odbioru tych robót . Z kolei oceniając pod względem podmiotowym wzmiankowany wniosek wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów , o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wynika z wypisu aktu notarialnego rep. A nr [...] stanowiącego protokół nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki pod firmą Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Z. spółki z o.o. ( k.49-50 akt sprawy) , gmina P. Z. jest jej jedynym wspólnikiem ,zaś w szczególności przedmiotem działalności spółki jest wykonywanie zadań własnych gminy z zakresu gospodarki komunalnej , w tym między innymi zarządzanie i administrowanie zasobami mieszkaniowymi gminy. Stanowi o tym również regulamin organizacycny Miejskiego Zakładu Komunalnego w P. Z. spółki z o.o. ( k.82-84 akt sprawy ) , z którego wynika ,że jest on spółką komunalną w rozumieniu ustawy o gospodarce komunalnej z dnia 20 .12. 1996r. ( pkt 1 części I ) , Gmina Miejska P.-Z. posiada 100% udziałów w spółce ( pkt 5 części I ) , a usługi zlecone przez Gminę stanowią podstawowy przedmiot działalności spółki ( pkt 7 części I ) . Nie ulega zatem wątpliwości ,że adresat przedmiotowego wniosku jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w konsekwencji również podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej . Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony właściwą proceduralnie formą załatwienia sprawy jest udzielenie żądanych informacji, którą należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Zaakcentować w tym miejscu również należy ,że informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego , ale również jego postać . Katalog uprawnień przysługujących jednostce informacyjnie zainteresowanej obejmuje przecież również prawo wglądu do dokumentu , o czym stanowi przepis art.3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Dlatego też w sytuacji, gdy żądanie podmiotu informacyjnie zainteresowanego dotyczy udostępnienia dokumentu, a nie wyłącznie informacji o jego treści, udostępnienie dokumentu, który zwykle stanowi kserokopię oryginału, w większości przypadków czyni zadość temu żądaniu. Pozostaje poza sporem między stronami fakt ,że organ nie przesłał wnioskodawcy kopii dokumentu , o jakich mowa we wniosku . Podkreślić w tym miejscu należy ,że nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez organ, nie obejmująca swym zakresem żądania. Z przedmiotowego wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący domagał udostępnienia kopii konkretnego dokumentu i podmiot zobowiązany nie uczynił zadość powyższemu żądaniu . W związku z tym ocena w takim kontekście dotychczasowych działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie , o którym była mowa wyżej , uzasadnia zarzut jego bezczynności. Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień , w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu , przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę , o której mowa w art.13 ust.2 tej ustawy. A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu , w którym udostępni informację , nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku. Wskazać bowiem należy, ze skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi. Przy czym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że organ poprzestając jedynie na przesłaniu do skarżącego pisma informacyjnego z dnia 3 czerwca 2016r. jednak dopuścił się bezczynności w załatwieniu tego wniosku i stan ten nie ustał do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie . Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. – zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 4 listopada 2016 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności w zakresie , o jakim mowa wyżej (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego stosunkował , a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. Mając również na uwadze powyższe okoliczności sprawy , Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny , uznając ,że ma ona pełnić rolę prewencyjną , a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością ( pkt III sentencji wyroku) . Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie. O kosztach postępowania (pkt IV sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł). Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym pkt 1 wyroku , z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności uznając, że informacje, o które zwrócił się skarżący, mają walor informacji publicznych należy udzielić ich, bądź odmówić ich udzielenia w formie decyzji administracyjnej.