IV SAB/Wr 146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego z/s w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. M.O. (zwany dalej: wnioskodawcą, skarżącym) zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego z siedzibą w J. z wnioskiem z dnia 8 czerwca 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia jednego egzemplarza publikacji Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących; t. 19 ISBN 9788364724190. Do przedmiotowego wniosku dołączono wydruk opisu bibliograficznego atlasu objętego wnioskiem Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w J., w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 21 czerwca 2016 roku poinformował wnioskodawcę, że żądanie udostępnienia publikacji w postaci Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących; t. 19 nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie jest wiadomością wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Organ wskazał, że wydawcą i autorem ww. pozycji wydawnictwa jest Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi w Laskach, a posiadane przez [...] Park Narodowy egzemplarze, przekazane przez Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi w Laskach stanowią pomoc dydaktyczną do prowadzenia zajęć edukacyjnych z osobami niewidomymi i słabowidzącymi i jako takie nie są przeznaczone do dalszego rozpowszechniania. W związku z powyższym organ zaproponował skarżącemu zapoznanie się z atlasem bezpośrednio w [...] Centrum Edukacji Ekologicznej KPN w S. Pismem z dnia 28 lipca 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia powyższego wniosku, wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, albo do wydania w tym terminie decyzji w trybie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej . Zdaniem skarżącego dokument, którego żąda udostępnienia, znajduje się w zasobach organu, a złożony przez skarżącego a wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, pomimo upływu ponad roku od dnia złożenia wniosku. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni niniejszą skargę konieczną i zasadną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Parku Narodowego z siedzibą w J. ( zwany dalej: organem , podmiotem zobowiązanym) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. podkreślając jednocześnie, że atlas którego udostępnienia jako informacji żądał skarżący, został wydany przez Towarzystwo Opieki nad Ociemniałymi w Laskach w 2014 r., a każdy Park Narodowy w Polsce otrzymał egzemplarz atlasu dotyczącego danego parku, który przeznaczony jest do celów edukacyjnych jako pomoc dydaktyczna. W związku z tym, że ma formę przestrzenną z plastikowymi elementami nie można wykonach jego kserokopii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. ) (zwanej dalej p.p.s.a) - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje miedzy innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) zwanej : dalej u.d.i.p. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego – jest to uprawnienie konstytucyjne określone w art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa - wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności, praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Przywołana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Nie ulega jednak wątpliwości, że akt ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy i brak przesłanek negatywnych dla udostępnienia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust. 1 różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Wskazać w tym miejscu należy ,że załatwienie sprawy z wniosku skarżącego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogło nastąpić w następujących formach, a mianowicie : 1/ poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), 2/ poprzez odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.), 3/ przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji, 4/ poprzez poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany W analizowanej sprawie pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek skarżący złożył, czyniąc jego adresatem [...] Park Narodowy z siedzibą w J. Przedmiotem zaś wniesionej skargi jest bezczynność tego organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 czerwca 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia jednego egzemplarza publikacji Atlasu Parków Narodowych w Polsce dla Osób Niewidomych i Słabowidzących . W związku z tak sformułowanym żądaniem niezbędne jest ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania. Niezbędne jest przy tym również rozstrzygnięcie, czy dane, o których udostępnienie zwrócił się skarżący, stanowią informację publiczną, bowiem charakter żądanej informacji determinuje formę udzielonej odpowiedzi. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) . Przy czym czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W badanej sprawie – zdaniem Sądu – spełniony został zakres podmiotowy stosowania wskazanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej . Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika wprost, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe oznacza, że do udzielenia informacji publicznej zobowiązane zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej. Analizując pod tym kątem status prawny [...] Parku Narodowego wskazać należy ,że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) jest on państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.). Natomiast organem parku narodowego jest dyrektor, który kieruje działalnością parku narodowego i reprezentuje ten park narodowy na zewnątrz. Wobec tego adresat przedmiotowego wniosku mieści się w zakresie podmiotowym wynikającym z cytowanego art. 4 ust. 1 u.d.i.p. , zaś dyrektor tej jednostki jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem u.d.i.p. i tym samym jest odpowiedzialny za udostępnienie informacji publicznej lub odmowę jej udostępnienia. Przechodząc kolejno do kwestii zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej zauważyć należy ,że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym zakres pojęcia informacji publicznej interpretuje się szeroko , uwzględniając konstytucyjny charakter tego prawa. Informację publiczną stanowi bowiem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub w zakresie swoich kompetencji gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Baza Orzeczeń LEX nr 423325). Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie termin "informacja publiczna" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż pojęcie " dokumenty urzędowe" i nie należy zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów ( por. M Jaśkowska , Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego , Toruń 2002r., s.37) . Przy czym informacja nabiera charakteru publicznego poprzez jej odniesienie do publicznego charakteru organów, zadań , mienia lub majątku ( zob. M. Bernaczyk , Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej , Warszawa 2008, str. 85-86) . Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia informacji publicznej należy wobec tego w dalszej kolejności odpowiedzieć na pytanie , czy informacja, której udzielenia domaga się skarżący spełnia kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie informacji publicznej. Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. DZ. U. 2017 , poz.880 ) ( zwanej dalej: u.p.a.p.p. ) , zgodnie z którym przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór) . W szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory m.in. wyrażone słowem , symbolami matematycznymi , znakami graficznymi ( literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe) , o czym dalej stanowi przepis art.1 ust.2 pkt 1 u.p.a.p.p. Ustawodawca w cytowanym wyżej art.1 ust.2 pkt 1 u.p.a.p.p. określając utwory standardowo zaliczane do utworów piśmienniczych , wymienił m.in. utwór kartograficzny jako stanowiący odrębną od dzieł naukowych , literackich kategorię utworu w rozumieniu prawa autorskiego . Oznacza to , że atlas zawierający szereg map danego regionu stanowi utwór i objęty jest ochroną prawnoautorską , której istnienie wyłącza możliwość udostępnienia go w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy ,że w art. 4 u.p.a.p.p. ustawodawca przewidział wyłączenia spod ochrony prawa autorskiego postanawiając, że nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego: 1) akty normatywne lub ich urzędowe projekty; 2) urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole; 3) opublikowane opisy patentowe lub ochronne; 4) proste informacje prasowe . Nie ulega wątpliwości ,że informacja objęta przedmiotowym wnioskiem nie stanowi dokumentu urzędowego lub jego integralnej części w formie np. załącznika . Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła w zakresie w niej nie uregulowanym do innych ustaw , o czym stanowi art.1 ust.2 u.d.i.p. Jeżeli prawo autorskie w sposób pełny reguluje sposób rozpowszechniania i publikowania dokumentów objętych prawami autorskimi, w tym stanowiącymi informację publiczną , to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na to, że zastosowanie winno znaleźć prawo autorskie. Regulacja zawarta w art. 1 ust 2 u.d.i.p. wyklucza zatem stosowanie ustawy dostępowej . Oznacza to, zgodnie z art. 17 u.p.a.p.p., że wyłącznie twórcy przysługuje prawo do korzystania z utworu i rozporządzania nim na wszystkich polach eksploatacji oraz do wynagrodzenia za korzystanie z utworu. Tym samym organ zobowiązany od udzielania informacji publicznej nie powinien stosować ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konsekwencji wydawać decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust 1u.d.i.p. , a jedynie poinformować podmiot informacyjnie zainteresowany ,że żądana informacja jako przedmiot prawa autorskiego nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Działanie organu w reakcji na żądanie udostępnienia informacji publicznej zmaterializowane w jego piśmie z 21 czerwca 2016 r. stanowi - w ocenie Sądu- prawidłową realizację jego obowiązku jako podmiotu zobowiązanego , albowiem dokonano w nim prawidłowej kwalifikacji wnioskowanej informacji jako nie posiadającej waloru informacji publicznej i poinformowano o tym wnioskodawcę. Jak wynika z kserokopii księgi zawierającej treść otrzymanej i wysyłanej przez organ korespondencji , w dniu 22 czerwca 2016r. wysłano skarżącemu odpowiedź na przedmiotowy wniosek na adres wskazany we wniosku. Nie można tym samym pod adresem organu skutecznie wyartykułować zarzutu bezczynności, bowiem przyjęty przez niego tryb procedowania w odniesieniu do złożonego wniosku ocenić należy jako prawidłowy Stwierdzenie powyższego oznacza, że skarga przedstawia się jako bezzasadna, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.