IV SAB/Wr 148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Starosty W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 21 marca 2014 r.( data wpływu) G. S. (dalej skarżący) zwrócił do Starostwa Powiatowego w W. (dalej organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przesłania wnioskodawcy kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem (odpisów) decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Nr [...] z dnia [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w W. [...] z dnia [...]. W odpowiedzi organ pismem z dnia 1 kwietnia 2014 r. znak: [...] poinformował skarżącego, iż w związku z koniecznością przeszukania zasobów archiwalnych tut. urzędu żądane dokumenty zostaną udostępnione w terminie do dnia 21.05.2014r. Następnie pismem z dnia 12 maja 2014 r., znak: [...] doręczonym skarżącemu w dniu 20 maja 2014 r. poinformowano skarżącego o konieczności dokonania opłaty w wysokości 149 zł wynikającej z Zarządzenia Nr [...] Starosty W. z dnia [...] wydanego w oparciu o między innymi art. 15 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej u.d.i.p. Pismo zawierało pouczenie o treści art. 3 ust.1 oraz art. 15 ust. 2 ustawy. szczególności o możliwości wglądu w akta sprawy w Wydziale Administracji Architektoniczno - Budowlanej organu w każdy dzień roboczy. Skarżący pismem z dnia 9 czerwca 2014 roku złożył skargę na bezczynność Starosty W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej polegającej na przesłaniu wnioskodawcy kopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem decyzji Nr [...] Urzędu Rejonowego w W. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] oraz decyzji Nr [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do 9 czerwca 2014r. nie otrzymał żądanej informacji ani decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Przyznał, że w maju br. otrzymał pismo z dnia 12 maja 2014 roku znak: [...], które w jego opinii nie stanowi udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem wniosku, nie jest też decyzją o odmowie udostępnienia tej informacji dlatego organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za nieuprawnioną. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że po odszukaniu akt sprawy stwierdzono, że żądane przez wnioskodawcę akta obejmują decyzję Nr [...] wraz z projektem technicznym (zawierającym ponad 35 rysunków), planem realizacyjnym, oświadczeniami właścicieli nieruchomości oraz wymaganymi uzgodnieniami pozwoleniami i opiniami oraz decyzję Nr [...] wraz z załącznikiem graficznym Nr 1 (zawierającym ponad 25 rysunków) warunki techniczne realizacji inwestycji i wykorzystania terenów- załącznik Nr 2, oświadczenia właścicieli nieruchomości inne powiązane dokumenty. Ponadto wskazano, że udostępnienie dokumentów wymagałoby usunięcia danych osobowych z kilkudziesięciu oświadczeń właścicieli nieruchomości jak i wykazu stron obu decyzji. Dlatego też poinformowano wnioskodawcę o konieczności dokonania opłaty w wys. 149 zł oraz pouczono o przysługujących uprawnieniach, wynikających z zapisów cyt. wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej w szczególności o możliwości wglądu w akta sprawy w Wydziale Administracji Architektoniczno - Budowlanej organu w każdy dzień roboczy. Skarżący jednak w żaden sposób nie odniósł się do treści tego pisma i nie skorzystał z możliwości przedstawionych mu w owym piśmie. W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2014 r. skarżący skazał, że nie żądał od organu akt administracyjnych postępowań, ale odpisów wskazanych we wniosku decyzji. Podkreślił, że wniosek złożył w dniu 21 marca 2014r., a organ pismem z dnia 12 maja 2014r. poinformował wnioskodawcę o konieczności dokonania opłaty czym naruszył, jego zdaniem, art. 15 ust. 1 ustawy. Skarżący przypomniał także, że organ jest związany żądaniem wniosku. Końcowo wniósł o ukaranie organu i zobowiązanie do udostępnienia informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania. Sąd Administracyjny sprawuje jedynie stosowne do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ) kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg m. innymi na decyzje administracyjne /pkt.1/ oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a /pkt.8/. Powyższa regulacja oznacza, że w sytuacji gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, a Sąd uzna skargę za uzasadnioną na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność organu jest bowiem doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z wypracowaną przez doktrynę definicją stanu bezczynności, stan ten zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu lub też nie podjął innej stosownej czynności (vide: T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, s. 86). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynił bezczynność Starosty W. polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej w zakresie wniosku z dnia 21 marca 2013r., w kwestii udostępnienia poprzez przesłanie na adres do korespondencji odpisów- czytelnych kopii/ kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem określonych wyżej decyzji. W tej sytuacji należało odwołać się do stosownych regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112,poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Ustawa ta bowiem określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie winno przebiegać i być zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek, jeśli wniosek ten dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej (art 10 u.d.i.p.), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z kolei z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w powołanym art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 art. 13 , podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.di.p.). W tym też zakresie bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mamy do czynienia również w przypadku, gdy nie powiadamia on w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, jak i w sytuacji gdy organ nie powiadamia wnioskodawcy, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że nie posiada żądanej informacji (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2011r. sygn. akt II SAB/Sz 19/11, LEX nr 994260). Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12 , CBOSA). Odnosząc przedstawione rozważania prawne do rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że skarżony organ rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2014r. mając na uwadze ustawowy 14 dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wobec zakresu złożonego wniosku dotyczącego decyzji wydanych w 1994r. (zatem blisko 20 lat temu) stosownie do treści ust. 2 powołanej regulacji, pismem z dnia 1 kwietnia 2014r. doręczonym skarżącemu w dniu 7 kwietnia 2014r. poinformował skarżącego o powodach opóźnienia. Nadto wyznaczył także termin w jakim udostępni informację przy jednoczesnym wyrażeniu obaw czy jest w posiadaniu dokumentów objętych tym wnioskiem. Nadto z akt sprawy nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę, niewątpliwie wynika, że wnioskowane decyzje - zarówno z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca plan realizacji i udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: kablową linię światłowodową relacji W.- N. R. na terenie gmin J., J., G., G. G. oraz kanalizacji teletechnicznej na terenie miast J. i G. z wyłączeniem niżej wymienionych cieków wodnych: P. O., rzeka B., potok R., potok J. łącznie z pasem ochronnym po 50 m z każdej strony cieku bez względu na brak pozwoleń wodno- prawnych na przekroczenie cieków wodnych, - jak i decyzja z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji polegającej na budowie linii kablowej światłowodowej na odcinku W. – N. R. oraz kanalizacji teletechnicznej w W., J., G., Ś. G., L. K. i N. R., zgodnie z: - miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta J. z dnia [...] z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gmin G., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w G. [...] miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. R. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w N. R., z dnia [...] oraz miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta N. R. zatwierdzonym zarządzeniem Nr [...] Wojewody W. z dnia [...] i ustaleniu lokalizacji inwestycji na terenie oznaczonym w załączniku graficznym nr 1, załączniku nr 2, określającym warunki techniczne realizacji inwestycji i wykorzystania terenów,- obie wydane dla T. P. S.A. Dyrekcji Okręgowej we W. zostały wydane z obszernymi załącznikami. W istocie zatem udostępnienie wskazanych we wniosku decyzji z uwagi na ich charakter i przedmiot rozstrzygnięcia, jak zasadnie wykazuje to organ w odpowiedzi na skargę obejmuje także swym zakresem wszystkie wydane wraz z nimi załączniki. Załącznik do decyzji jest bowiem jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. oznacza to, że decyzja organu bez załącznika jest niekompletna. Skoro bowiem odwołuje się ona w jakimkolwiek zakresie do załącznika to bez niego jej treść jest niepełna i niejednoznaczna a ograniczenie się w tej sytuacji do samego dokumentu decyzji mogłoby prowadzić do przedstawienia informacji niepełnej i niejednoznacznej. W obu rozstrzygnięciach chodzi bowiem o władczą i de facto trwałą ingerencję w prywatną własność. W związku z powyższym organ pismem z dnia 12 maja 2014r. korzystając z możliwości jakie daje przywołana powyżej regulacja art. 15 ust. 1 u.d.i.p., zawiadomił wnioskodawcę o konieczności poniesienia opłaty, związku z potrzebą przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku tj kosztu 21 kopii formatu A4 i 142 kopii formatu A3 oraz kosztów przesyłki, jednocześnie informując stosownie do treści art. 3 ust 1 ustawy o możliwości samodzielnego zaznajomienia się z informacją znajdującą się w posiadaniu organu stosownie do pouczenia znajdującego się w owym piśmie. W tym miejscu należy wskazać, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny z zastrzeżeniem właśnie art. 15 u.d.i.p.t.. Powyższe prowadzi, w opinii Sądu orzekającego w tej sprawie, do wniosku, że podmiot zobowiązany musi mieć realne możliwości odzyskania poniesionych kosztów dodatkowych właśnie przez zwrot kosztów poniesionych w związku z ich udostępnieniem. Takie zawiadomienie nie pozbawiło zatem skarżącego prawa do uzyskania informacji publicznej ale dało możliwość w ramach regulacji ustawowych, wyboru samodzielnego zaznajomienia się z informacją bądź poniesienia kosztów jej przetworzenia i dostarczenia (por. Bernaczyk M., Jabłoński M., Wygoda K. Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji. Wrocław 2005 r. oraz Kamińska I. , Rozbicka-Ostrowska M. Ustawa o dostępie do informacji publicznej . Komentarz. Warszawa 2012, s. 202-203). Przedstawione rozważania upoważniają do stwierdzenia, mimo odrębnego stanowiska wyraźnie rysującego się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w realiach rozpatrywanej sprawy skoro podmiot zobowiązany powiadomił wnioskodawcę o konieczności pobrania opłaty wynikającej właśnie z dyspozycji art. 15 ust. 1 u.d.i.p. ze względu na obszerność decyzji i spotkał się z brakiem jakiejkolwiek reakcji to de facto, zakładając oczywiście racjonalność ustawodawcy, w sposób jak najbardziej uprawniony uzależnił możliwość udzielenia informacji w żądanej formie od uiszczenia opłaty. O bezczynności organu, w niniejszej sprawie, można by mówić tylko wówczas, gdyby organ nie rozpatrzył w formie prawem przewidzianej żądania skarżącej lub nie podjął w sprawie żadnych czynności, a co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Przyjmując zatem, że jakikolwiek przejaw działania ze strony organu administracji w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 2.15.2005 r. sygn.. akt II SAB/Wa 154/05 publ. Cbois.) Odpowiedź jakiej udzielił organ skarżącemu w tej sprawie wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi podkreślić należy, że w orzecznictwie, przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). W świetle powyższych ustaleń, wbrew zarzutom skarżącego zawartym w skardze oraz piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2014r. nie można postawić organowi zarzutu bezczynności, co dodatkowo powoduje, iż niezasadne jest żądanie skarżącego, zawarte w powołanym piśmie procesowym, ukarania organu grzywną Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. .