IV SAB/Wr 15/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę G. K. złożyła skargę na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej w K. w przedmiocie nie udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...]r. W odpowiedzi na skargę Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o odrzucenie skargi z powodu nie podlegania przez spółdzielnie mieszkaniowe rygorom ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej względnie o: oddalenie skargi bowiem skarżąca uzyskała wszelkie informacje, które w granicach prawa są dostępne dla członków spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 z póź. zm.) "obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji u konsumentów. 2.Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronne Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080, z póź. zm.), oraz partie polityczne. 3.Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji." W tezie uchwały z dnia 11 kwietnia 2005r. (sygn. akt I OPS 1/05) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. Nr 112, poz. 1198/ nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych." W uzasadnieniu uchwały Sąd wywiódł, iż "Konstytucyjne prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej, o działalności osób pełniących funkcje publiczne oraz o działalności innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ustawie z dnia 6 września 2001r.o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1195), zwanej dalej ustawą, zostało nazwane prawem dostępu do informacji publicznej (prawem do informacji publicznej). Przedmiotem tego prawa jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), jednakże w powiązaniu z działalnością ściśle określonych podmiotów, które określa art. 4. Przepis art. 4 ustawy powinien być interpretowany w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który wskazuje jakich podmiotów działalność stanowi przedmiot informacji. Z porównania tych przepisów wynika ponad wszelką wątpliwość, że przedmiotem informacji jest działalność organów władzy publicznej oraz osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania władzy publicznej, a tym samym zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej oraz osoby i jednostki organizacyjne wykonujące zadania władzy publicznej. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 w ust. 1 w punktach od 1 do 5, poprzedzone jest ogólnym określeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Oznacza to, że w każdym przypadku dokonywania oceny, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne." Ustawodawca wprowadzając w ust. 2 art. 4 ustawy" osobną grupę podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a mianowicie "związki zawodowe i partie polityczne, jeśli w ich posiadaniu znajdują się informacje publiczne" - tym samym przyjął, że podmioty te wykonują zadania publiczne. W wyliczeniu tym nie zostały wymienione spółdzielnie, co samo przez się nie przesądza, że nie zostały zakwalifikowane do podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym należy powtórzyć, iż z analizy przepisu ust. 1 art. 4 ustawy wynika wyraźnie, iż obowiązek do udostępniania informacji publicznej mają wyłącznie władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Ustawodawca tworząc katalog podmiotów, o których mowa powyżej, podzielił je na dwie zasadnicze kategorie. Po pierwsze - do udzielania informacji publicznej zobowiązane zostały "władze publiczne", a po drugie - inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Sformułowanie przepisu ust 1 art. 4 ustawy przez zawarcie zwrotu "w szczególności" oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania publiczne (zadania władzy publicznej). Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.), który to przepis zawiera podstawową normę dotyczącą ogółu spółdzielni - spółdzielnia jest dobrowolnym zrzeszeniem nieograniczonej liczby osób o zmiennym składzie osobowym i zmiennym funduszu udziałowym, która w interesie swoich członków prowadzi wspólną działalność gospodarczą. Spółdzielnia może również prowadzić działalność społeczną i oświatowo-kulturalną na rzecz swoich członków i ich środowiska. W myśl art. 3 tej ustawy majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnia prowadzi działalność na podstawie ustawy - Prawo spółdzielcze jak i innych ustaw oraz statutu (art.2). Spółdzielnie mieszkaniowe działają w oparciu o Prawo spółdzielcze oraz ustawę z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116). Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem dobrowolnym zrzeszeniem (korporacją) osób fizycznych, które w tej formie organizacyjnej zmierzają do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych swoich członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, kulturalnych oświatowych i innych społecznych potrzeb, ale tylko członków tej spółdzielni wynikających z zamieszkiwania w budynku czy spółdzielczym osiedlu, a także w tych budynkach, w których lokale i domy jednorodzinne są własnością członków spółdzielni. Członkami spółdzielni mieszkaniowej są osoby fizyczne, chociaż mogą być i osoby prawne, ale osobom prawnym nie może przysługiwać spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego. Zadaniem spółdzielni mieszkaniowej jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych przez dostarczanie członkom spółdzielni lokali mieszkaniowych, lokali o innym przeznaczeniu ( użytkowych czy garaży) czy też domów jednorodzinnych. Spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, jak również ustanowienie własności, przysługuje tylko członkowi spółdzielni mieszkaniowej - tj. tej osobie, która jest członkiem danego zrzeszenia (korporacji). Należy także podnieść, że dopuszczalne jest prowadzenie przez spółdzielnię mieszkaniową innej działalności gospodarczej, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze, na zasadach określonych w odrębnych przepisach i w statucie, ale działalność ta musi być związana bezpośrednio z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych i innych potrzeb członków tej spółdzielni oraz ich rodzin. W związku z treścią art. 3 Prawa spółdzielczego podnieść należy, że spółdzielnie mieszkaniowe, jako osoby prawne, są podmiotem praw i obowiązków do majątku spółdzielni w znaczeniu cywilnoprawnym. Natomiast w znaczeniu ekonomicznym mienie spółdzielni jako ogół praw majątkowych jest prywatną własnością członków. Skoro ustawodawca podkreślił, że mienie spółdzielni jest prywatną własnością członków, tzn. osób zrzeszonych w danej spółdzielni mieszkaniowej, to nie jest to mienie ani państwowe ani komunalne, ani też korporacji (instytucji) publicznoprawnej. To członkowie zrzeszeni w spółdzielni przez wybierane organy decydują o majątku swej spółdzielni. O tym, że spółdzielnie mieszkaniowe nie mieszczą się w pojęciu "władzy publicznej", tj. pierwszej kategorii podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, nie wymaga szerszych rozważań, gdyż nie są "władzą publiczną", tj. organami państwowymi lub samorządowymi, lub innymi podmiotami sprawującymi w ich imieniu funkcje publiczne. Czy spółdzielnie mieszkaniowe można zaliczyć do podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 ustawy należy rozważyć w obowiązującym stanie prawnym. Brak jest podstaw prawnych, aby działalność spółdzielni mieszkaniowych można utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób zrzeszonych w danej spółdzielni. Przy czym należy zwrócić uwagę, że aby stać się członkiem zrzeszenia, jakim jest spółdzielnia mieszkaniowa, osoba do niej przystępująca obowiązana jest złożyć pisemne oświadczenie, tzn. deklarację członkowską pod rygorem nieważności. Nadto istnieje prawny wymóg wskazania liczby zadeklarowanych udziałów i wniesienia wpisowego. Należy także dodać, że tylko członkowie spółdzielni decydują o zakresie jej działania, czasie trwania, likwidacji, podziale itp. Spółdzielnia mieszkaniowa jest zatem jednostką organizacyjną, która ma ściśle określony krąg osób. Spółdzielnie mieszkaniowe nie dysponują majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, ani też nie reprezentują osób, które dysponują takim majątkiem, gdyż majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Spółdzielnie mieszkaniowe nie należą do sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.), ani nie są też podmiotami realizującymi finanse publiczne w rozumieniu art. 6 tej ustawy. Nie stanowi dysponowania majątkiem publicznym fakt zaciągnięcia kredytów przez spółdzielnię mieszkaniowe, zresztą oprocentowanych, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach wspierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070), czy też objęcie przez Skarb Państwa w drodze umowy poręczenia spłaty kredytów mieszkaniowych na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o objęciu poręczeniem Skarbu Państwa spłaty niektórych kredytów mieszkaniowych (Dz.U. Nr 122, poz. 1310). Dla oceny, że występuje "dysponowanie majątkiem publicznym" nie może mieć przesądzającego znaczenia pomoc państwa dla banków, które udzieliły kredytów mieszkaniowych, czy prowadzą obsługę wkładów oszczędnościowych na książeczkach mieszkaniowych oraz udzieliły premii gwarancyjnych w oparciu o ustawę z dnia 30 listopada 1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 49, poz. 1115), ponieważ tego rodzaju pomoc jest wyrazem jedynie wspierania budownictwa mieszkaniowego, a nie dysponowania mieniem publicznym przez spółdzielnie. Obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które prowadzą działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi wykonują za Państwo (władze publiczne) jego zadania. Mając na uwadze powyższe rozważania należało dojść do wniosku, że spółdzielnia mieszkaniowa nie wykonuje zadań publicznych (zadań władzy publicznej) w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 ustawy." Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w przytoczonej uchwale. W tym stanie rzeczy wniesioną skargę należało uznać za niedopuszczalną z powodów wyżej wskazanych, co skutkowało odrzuceniem, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).