IV SAB/Wr 15/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędzia Alojzy Wyszkowski Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. do rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego R. O. z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; II. stwierdza, że bezczynność D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w rozpoznaniu wniosku R. O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odstępuje od orzeczenia o wymierzeniu grzywny D. Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków we W.; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 4 grudnia 2012 r. R. O., dalej skarżący, powołując się na art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we W. Delegatura w L. z wnioskiem o udostępnienie następujących informacji publicznych: 1. Czy firma, która remontowała Basztę G. zwracała się do Konserwatora o wydanie zgody na umieszczenie w zabytkowym obiekcie stolarki wykonanej z PCV, lub aluminium (brama wejściowa do Baszty jest wykonana z takich właśnie materiałów). Jeśli tak to proszę o przesłanie skanu pisma z wnioskiem. 2. Czy Konserwator wyraził zgodę na instalację w Baszcie G. stolarki wykonanej z PCV, lub aluminium. Jeśli tak to proszę o przesłanie skanu pisma z decyzją Konserwatora. 3. Czy Konserwator miał możliwości prawne do podjęcia decyzji o nakazaniu wykonania stolarki drewnianej zamiast PCV (aluminium). Jeśli tak to dlaczego z tej możliwości nie skorzystał. 4. L. Urząd Ochrony Zabytków od kilku lat domagał się od parafii św. Jana usunięcia zamontowanych bez jego zgody plastikowych okien z frontonu kościoła. Czy okna zostały usunięte? Jeśli nie to jakie kroki prawne przeciwko parafii zostały przez Konserwatora przedsięwzięte? W odpowiedzi na ww. wniosek organ poinformował skarżącego pismem z dnia 18 grudnia 2012 r., że: 1. W dniu 7 lipca 2009 r. Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w L. złożył do organu wniosek o udzielenie pozwolenia na przystosowanie parteru (przyziemia) wieży Bramy G. na punkt informacji turystycznej w L. będący elementem D. Szlaku Cystersów. Zdaniem organu, ww. wniosek o udzielenie pozwolenia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej ustawa. Przytoczył treść art. 6 ust. 4 ustawy i wskazał, że dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wskazał, że w celu uzyskania dostępu do informacji tj. wniosku o udzielenie pozwolenia należy zwrócić się do ww. Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej. 2. Wojewódzki konserwator zabytków pismem z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...], decyzja nr [...] zezwolił na prowadzenie prac i robót przy zabytku - budynku Bramy G. stanowiącego fragment murów miejskich miasta L., wpisanych do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z dnia [...] 1964 r. W załączeniu przesłał skan decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków. 3. Powołując się na art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) wskazał, że za ochronę zabytków w rozumieniu ustawowym należy uznać ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej. Dodał, że wskazany przepis zawiera przykładowe wyliczenie tego rodzaju działań. Podał, że nie oznacza to jednak, że ww. przepis stwarza organom ochrony zabytków pole do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym. Podkreślił, że organy ochrony zabytków nie dysponują także możliwością swobodnego doboru instrumentów prawnych dla realizacji zarysowanych przed nimi celów. Podobnie jak inne organy administracji, czy władzy publicznej zobowiązane są one bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a.). Wskazał, że na płaszczyźnie aksjologicznej zdefiniowana w ww. przepisie ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (harmonijnego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej), przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim fakt, że stanowią one nośniki określonych znaczeń (świadectwa). Innymi słowy, podstawowy cel ochrony zabytków stanowi nie petryfikacja zastanych struktur, ale utrwalenie i przekazanie (traditio), przy użyciu optymalnych spośród dostępnych na płaszczyźnie faktycznej i prawnej środków, pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te struktury w różnorodny sposób reprezentowanych. Wskazał, że pozwolenia wydawane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków mają najczęściej charakter uznaniowy w tym znaczeniu, że oceny przesłanek rozstrzygnięcia organ dokonuje w oparciu o pojęcia normatywnie niedookreślone, których wykładni musi dokonać w trakcie stosowania prawa w indywidualnej sprawie, a jego rozstrzygnięcie ma charakter związany. Podał, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem wypracowanym na gruncie art. 7 k.p.a. tego typu rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności w podejściu do materiału dowodowego i jego oceny, która nie może nosić cech dowolności. W związku z powyższym, wskazał, że wymiana istniejących ówcześnie drzwi metalowych z lat 60/70 XX wieku na nowe, aluminiowe nie spowoduje uszczerbku na wartości przedmiotowego zabytku i nie wpłynie negatywnie na jego trwałe zachowanie. Podał, że zgodnie z przekazami ikonograficznymi, dostępnymi w organie, przejście w Baszcie G. w XIX i XX wieku nie posiadało zamknięcia otworu bramnego w formie tradycyjnych drzwi ze względu na funkcje budynku. Wskazał, że w tym przypadku, gdy brak jest przekazów ikonograficznych dot. formy zamknięcia otworu bramnego dopuszczalne jest ze stanowiska konserwatorskiego zastosowanie innych materiałów, które nie spowodują uszczerbku na wartości historycznej, artystyczne i naukowej zabytku. W tym konkretnym przypadku, ze względu na zmianę funkcji budynku i konieczność stałego zamknięcia otworu bramnego wprowadzenie materiałów i form współczesnych tego zamknięcia miało na celu utrwalenie w świadomości mieszkańców L., że pierwotnie znajdowało się tam przejście w murach obronnych. W załączeniu przesłał zdjęcie pobrane w dniu [...] grudnia 2012 r. ze strony: http://fotopolska.eu/113013,foto.html, przedstawiające otwarte przejście bramne w Baszcie G.. 4. Poinformował skarżącego, że na elewacji frontowej kościoła św. J. C. w L. istniejące okna nie podlegały wymianie na okna PCV. Kolejnym pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. organ ponownie poinformował skarżącego, że udostępnieniu w ramach informacji publicznej podlegają dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Raz jeszcze wskazał, że wniosek na prowadzenie prac przy zabytku złożony przez podmiot lub osobę fizyczną nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy. Dodał, że inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności ww. podmiotów i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem informacji, o której mowa w tej ustawie. Wskazał, że to żądanie skarżącego stanowi zbiór danych będących częścią akt sprawy w postępowaniu tutejszego organu, natomiast w zakresie samego wniosku jest dokumentem prywatnym, wytworzonym przez podmiot uczestniczący w danym postępowaniu, a nie jest dokumentem wytworzonym przez tutejszy organ. Zdaniem organu, brak jest zatem istotnego elementu wyróżniającego czy dana informacja stanowi informację publiczną jaką jest wytworzenie danej informacji (dokumentu) przez organ, co pozbawia tej informacji cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Wskazał, że pomimo tego, że wniosek został wytworzony przez jednostkę podległą organom samorządowym, nie jest oświadczeniem złożonym w ramach kompetencji posiadanych przez organ. Mając na uwadze powyższe wyjaśnił, że żądanie skarżącego w zakresie udostępnienia wniosku innego podmiotu na prowadzenie prac przy zabytku, jako odnoszące się do dokumentów niestanowiących informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy, nie mogło być załatwione przez organ ani poprzez udostępnienie żądanej informacji ani przez wydanie decyzji. Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podniósł, że organ nieprawidłowo uznał, że wniosek Zarządu Gospodarki Mieszkaniowej o udzielenie pozwolenia na przystosowanie parteru (przyziemia) wieży Bramy G. na punkt informacji turystycznej w L., nie jest informacją publiczną. Zauważył, że organ oparł swoje uzasadnienie na podstawie art. 6 ust. 4 ustawy, jednak jego zdaniem, przepis ten formułuje otwarty katalog informacji publicznych, ze względu na użyte w nim określenie "w szczególności". Wskazał, że w myśl orzecznictwa sądowo-administracyjnego oraz art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, niezależnie czy mają one charakter dokumentu urzędowego. Podniósł, że w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1550/11 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. (...), ustawa nie ogranicza "prawa do informacji" wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie ulega wątpliwości, także dla stron tego sporu, że w sprawie istnieje osoba uprawniona i podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy. W szczególności jaki ma adresat żądania uprawnionego – organ administracyjny w zasadzie nie podaje się w wątpliwość. Problem w sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia czy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne stanowi informację publiczną. Kwestię tę należy rozstrzygnąć pozytywnie opierając się na definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Mimo, iż ustawowa definicja informacji publicznej nie została w przepisie prawa przedstawiona w sposób jasny i przekonujący. Nie ulega wątpliwości, iż definicja ta definiuje informację publiczną poprzez wyrażenie nieznanego przez nieznanie. Tym niemniej analiza przepisów jak i dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne pozwalają przybliżyć istotę tej instytucji prawnej. W tym świetle uznano, że informacją publiczną jest każda wiadomości wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Istotę informacji publicznej da się także określić analizując przepisy art. 6 pkt 3 lit. e i pkt 4 ustawy. Pierwszy z tych przepisów odnoszący się do zasad funkcjonowania podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 mówi o stanie przyjmowanych spraw więc traktując tę kategorię szerzej można przyjąć, iż w jego zakres wejdzie również to co ów stan wywołało a zatem – żądanie uprawnionego. Drugi natomiast stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych. Wprawdzie dokumenty te zostały w powołanym przepisie wskazane przykładowo (por. wyrażenie "w szczególności"), tym niemniej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego skierowany do organu administracji publicznej przez jednostkę niebędącą osobą prywatną niewątpliwie będzie się mieścił w danych publicznych. Podkreślenia wymaga, że jednostką, która zwraca się z wnioskiem do organu administracyjnego jest Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej, a jego działalność należy do sfery publicznej. W powszechnych jej przejawach natomiast będzie mieścić się np. pismo wszczynające postępowanie administracyjne tym bardziej gdy nie zostało ono przesłonięte tajemnicą prywatności. Decyzja administracyjna kończąca postępowanie wywołane takim żądaniem jest traktowana przez zobowiązanego jako informacja publiczna, którą gotowy jest on udostępnić. Nie ma zatem żadnych powodów by żądany wniosek ZGM nie traktować podobnie. Można w tym miejscu przywołać jeden z wyroków WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 55/10, w którym stwierdzono, że "wniosek dyscyplinarny" należy do kategorii informacji publicznej. Na wstępie stwierdzono, że stawianie znaku równości między organem administracyjnym w sprawie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy nie nasuwa zastrzeżeń. Z akt sprawy wynika, że DWKZ stara się uwolnić od tego obowiązku wskazując, iż skarżący powinien ze stosownym żądaniem wystąpić do ZGM. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że gdy konkretny podmiot jest w posiadaniu informacji mającej przymiot informacji publicznej to on właśnie a nie osoba, która ją wytworzyła funkcjonująca poza strukturą tego podmiotu będzie zobowiązanym do udzielenia tej informacji. Kwestię tę zdecydowanie rozstrzyga treść art. 4 ust. 3 ustawy stanowiącego, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. W tym stanie rzeczy uznając, iż omawiany wniosek stanowi informację publiczną należy wskazać, że udostępnienie tej informacji jest czynnością materialno-techniczną. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1257 ze zm.) dalej ppsa. Jednocześnie Sąd nie stwierdził by w bezczynności podmiotu zobowiązanego istniało rażące naruszenie prawa, gdyż reakcja tego podmiotu jakkolwiek negatywna dla uprawnionego była jednak niezwłoczna. Z tego też względu Sąd odstąpił od stosowania grzywny (art. 149 § 1 zd. II oraz 149 § 2 ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.