IV SAB/Wr 153/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2018 r. Z. R. (dalej: strona lub skarżący) zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.we W., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. (dalej: organ), o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W związku z posiadaną informacją o wypowiedzeniu skarżącemu umowy najmu lokalu mieszkalnego, w odniesieniu do którego ubiega się on o przyznanie dodatku mieszkaniowego, organ – pismem z dnia 13 grudnia 2018 r. – zwrócił się do Zarządu Zasobu Komunalnego Miasta W. o wskazanie, czy przed sądem powszechnym toczy się spór dotyczący tytułu prawnego do zajmowanego przez skarżącego lokalu. W odpowiedzi z dnia 21 grudnia 2018 r. Zarząd Zasobu Komunalnego podał, że w powyższej sprawie nie toczy się postępowanie sądowe. Pismem z dnia 3 stycznia 2019 r. skarżący został poinformowany przez organ, że nie spełnia kryteriów uprawniających go do otrzymania dodatku mieszkaniowego, albowiem nie dysponuje on tytułem prawnym do zajmowanego lokalu. Jednocześnie organ zawiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także przedłożenia dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania dodatku mieszkaniowego. W dniu 11 stycznia 2019 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu prowadzonego postępowania do dnia 11 lutego 2019 r., z uwagi na konieczność umożliwienia jej zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r., zatytułowanym jako "wezwanie w trybie art. 37 Kpa do usunięcia naruszenia prawa", skarżący zawnioskował o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na potwierdzenie posiadania tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a także złożył wniosek o wyłączenie wymienionych pracowników organu od rozpoznania sprawy oraz zażądał jej przekazania do innego ośrodka pomocy społecznej. W dniu 18 stycznia 2019 r. organ zwrócił się do strony z wezwaniem do sprecyzowania charakteru wniesionego podania, w odpowiedzi na które skarżący – w dniu 28 stycznia 2019 r. – podtrzymał zaprezentowane przez siebie uprzednio stanowisko o konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów i wyłączeniu pracowników organu. Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. organ po raz kolejny zawiadomił skarżącego o przedłużeniu postępowania do dnia 11 marca 2019 r., z uwagi na konieczność rozpatrzenia wniosków o wyłącznie pracowników i przekazanie sprawy innemu ośrodkowi pomocy społecznej Postanowieniami z dnia [...] i [...] lutego 2019 r. organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia wskazanych przez skarżącego pracowników od rozpoznania sprawy, zaś decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] odmówił przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Rozstrzygnięcie kończące postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało doręczone stronie w dniu 8 marca 2019 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, w treści którego domagał się stwierdzenia rażącej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy. Żądanie to – potraktowane przez organ drugiej instancji jako ponaglenie – zostało rozpatrzone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w którym stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się przewlekłości w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2019 r. skarżący zarzucił organowi rozpoznanie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego po upływie ustawowego terminu i z pominięciem konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W związku z tym zażądał "(...) stwierdzenia rażącej przewlekłości w postępowaniu (...) i wymierzenia grzywny (...) za odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w moim miejscu zamieszkania." W odpowiedzi na skargę, sporządzonej także w odniesieniu do zakwestionowanej przez stronę decyzji kończącej postępowanie w pierwszej instancji, organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu organ podał, że żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania i wymierzenia grzywny za odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego winno dzielić losy sprawy głównej, tj. dotyczącej zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Skoro taka sprawa jest niedopuszczalna, to również żądanie stwierdzenia przewlekłości i wymierzenia grzywny winno zostać odrzucone bez merytorycznego rozpoznania. Poza tym – jak podkreślił to organ – postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie doszło do przewlekłości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., obejmujących wydane decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte zarówno w ramach postępowania administracyjnego oraz innym wskazanych w tym przepisie procedur, jak i poza nimi. Na wstępie podkreślić należy, że wniesiona skarga – wbrew twierdzeniom organu – była dopuszczalna. Nie dotyczyła ona bowiem wydanej przez organ decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., albowiem w tym zakresie sprawa została rozpatrzona w ramach postępowania toczącego się przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt IV SA/Wr 316/19, lecz obejmowała zupełnie odrębne zagadnienie, które mogło być przedmiotem samodzielnej i w pełni autonomicznej skargi. Jedynym warunkiem jej dopuszczalności – zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. – było uprzednie wyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy oznaczało to konieczność złożenia ponaglenia we właściwym organie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.). Wskazane wymaganie skarżący zaś spełnił, albowiem w dniu 11 marca 2019 r., w treści wniesionego odwołania, zawarł on ponaglenie na przewlekłe – w jego ocenie – prowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji, które zostało następnie rozpoznane postanowieniem organu wyższego stopnia z dnia [...] marca 2019 r. Przechodząc do istoty sprawy trzeba zauważy, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jego rozumienie wynika natomiast z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego o prawie do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, dokonywanych w dużym odstępie czasu, bądź podejmowania czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70; także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 549/13 oraz z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13). W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu jest przewlekłość prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dotyczącego przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na wniosek złożony przez niego w dniu 10 grudnia 2018 r. W ocenie Sądu, a wbrew stanowisko skarżącego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W wszelkie podejmowane przez niego czynności były bowiem uzasadnione z punktu widzenia procesowego i – co należy szczególnie podkreślić – zawsze stanowiły konsekwencję działania strony skarżącej. Trzeba bowiem zauważyć, że wnoszone przez skarżącego wnioski i żądania, niejednokrotnie powodujące wątpliwości co do rzeczywistej intencji strony, nakładały na organ obowiązek ich wyjaśnienia, a następnie rozpatrzenia. Warto przy tym dodać – w odniesieniu do zarzutu skarżącego – że organ dokonując tych czynności, przestrzegał zasad określających terminy załatwienia sprawy. Skoro bowiem wniosek inicjujący postępowanie został złożony 10 grudnia 2018 r., to organ, zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a, winien był sprawę rozpoznać najpóźniej w terminie miesięcznym, tj. do 10 stycznia 2019 r. Wobec jednak konieczności zagwarantowania skarżącemu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zgłoszonego żądania, zwłaszcza w kontekście niespełniania przez stronę przesłanek do otrzymania zawnioskowanej pomocy, organ – stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. – zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczając go na dzień 11 lutego 2019 r. Jednakże również i ten termin nie mógł zostać dochowany przez organ, albowiem skarżący wystąpił z wnioskiem o wyłączenie wymienionych przez niego pracowników od załatwienia toczącej się sprawy. Stąd też w dniu 11 lutego 2019 r. po raz kolejny przedłużono termin załatwienia sprawy, wyznaczając go tym razem na dzień 11 marca 2019 r. W tak wyznaczonym terminie organ rozpoznał wniesione podanie, wydając stosowną decyzję w dniu [...] lutego 2019 r. W konsekwencji powyższych ustaleń nie można przyjąć, by organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Zważyć należy, że podejmowane działania okazały się konieczne i adekwatne do potrzeb wynikających z okoliczności faktycznych sprawy. W okresie od wniesienia podania (10 grudnia 2018 r.) do wydania decyzji ([...] lutego 2019 r.), a więc nieco ponad dwa miesiące, organ zweryfikował tytuł prawny skarżącego do zajmowanego przez niego lokalu, poinformował go o niespełnianiu ustawowych przesłanek do otrzymania zawnioskowanego świadczenia, wyjaśnił i rozpoznał wnioski o wyłączenie pracowników socjalnych, a także zagwarantował stronie możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed jej zakończeniem. Wymienione czynności świadczą zatem bezsprzecznie, że organ nie dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłości. Powyższe stwierdzenie prowadzi również do wniosku, że brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna ta może bowiem zostać wymierzona wyłącznie w przypadku stwierdzenia przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. Dlatego też bezzasadnym było powiązanie jej przez skarżącego z nieprzeprowadzeniem wywiadu środowiskowego w niniejszej sprawie, czy niezłożeniem przez skarżącego w jego trakcie oświadczenia o stanie majątkowym i sytuacji rodzinnej. W tym miejscu należy także zauważyć, że czynność wywiadu środowiskowego, o której mowa m.in. w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 180 ze zm.), nie podlega odrębnemu zaskarżeniu w drodze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy. Stanowi ona bowiem element postępowania dowodowego, podlegającego ocenie dopiero w ramach wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Ewentualne zarzuty w zakresie dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, w oparciu o istniejące środki dowodowe, do których niewątpliwie zalicza się również wywiad środowiskowy, winny zatem zostać zawarte w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji bądź w skardze wnoszonej na decyzję ostateczną. Przedmiotem sądowej kontroli przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w formie i terminie określonych przepisami prawa. Reasumując należało stwierdzić, że wbrew zarzutom skarżącego, organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Podejmowane przez niego czynności były bowiem niezbędne do prawidłowego rozpoznania sprawy i zostały one przeprowadzone w sposób sprawny i efektywny oraz z poszanowaniem praw strony do czynnego udziału w postępowaniu. Organ dochował również obowiązkom terminowego załatwienia wniesionego podania, każdorazowo informując stronę o przedłużeniu okresu jego rozpoznania wraz z wyjaśnieniem przyczyn i pouczeniem o możliwości złożenia ponaglenia, z czego zresztą skarżący skorzystał. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności, Sąd – działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.