IV SAB/Wr 156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do rozpoznania wniosku skarżącego A. P. z dnia 20 lipca 2016 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w rozpoznaniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2014 r., przesłanym w formie wiadomości elektronicznej, A. P. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie ilości celujących, bardzo dobrych, dobrych, dostatecznych i niedostatecznych ocen cząstkowych wystawionych przez egzaminatora SSA Z. P. na egzaminie adwokackim w 2014 r. w zakresie zadania z prawa karnego. Skarżący dodał, że jeżeli podanie tego rodzaju informacji przekraczałoby możliwości finansowe i organizacyjne organu to udostępnienie danych może nastąpić w formie skanu lub kserokopii zbiorczego zestawienia ocen, załączonego do zanonimizowanego protokołu egzaminacyjnego. Okręgowa Rada Adwokacka we W., pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r., wyjaśniła, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej i nie mogą zostać tym samym udostępnione skarżącemu. Rada powołała się przy tym na dominującą – jej zdaniem – linię orzeczniczą sądów administracyjnych. Wskazała również, że oczekiwane przez wnioskodawcę dane nie są informacją publiczną ze względów podmiotowych, albowiem nie służą interesowi publicznemu, lecz celom skarżącego sprzecznym z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zmierzającym do paraliżu organizacyjnego i finansowego Izby Adwokackiej we W.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona podała, że odmowa udzielenia informacji publicznej przez organ jest nieuprawniona i stanowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.). Oceny cząstkowe wystawione przez egzaminatorów będących przedstawicielami Ministra Sprawiedliwości, a więc osoby pełniące funkcje publiczne, podlegają udostępnieniu w trybie wskazanej ustawy. Skarżący dodał również, że powołana przez organ linia orzecznicza nie może opierać się na wyrokach uchylonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślił on także, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej wymagają załatwienia ich w sposób przewidziany prawem, a więc albo poprzez dokonanie czynności materialno – technicznej udostępnienia żądanej informacji albo poprzez wydanie stosownych decyzji. Mając na uwadze, że podmiot zobowiązany nie podjął żadnej ze wskazanych czynności, wnioskodawca uznał, że ORA pozostaje tym samym w bezczynności. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) powołanej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna dotycząca w szczególności danych publicznych, w tym treść wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Okręgowa Rada Adwokacka – jako organ samorządu zawodowego – należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Wątpliwości budzi natomiast charakter żądanych przez stronę informacji. Na wstępie zauważyć trzeba, że przyjęte przez organ stanowisko o braku publicznego charakteru żądanych informacji nie jest uzasadnione. Powołany przez Radę pogląd prawny wynikający z przytoczonych orzeczeń sądów wojewódzkich nie może być uznany za utrwalony, jeżeli weźmie się pod uwagę, że z podanych czterech orzeczeń, dwa zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, a jedno w dalszym ciągu pozostaje orzeczeniem nieprawomocnym. W ocenie Sądu należało zatem odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawach o sygnaturach akt I OSK 1097/15, I OSK 3337/15 oraz I OSK 1599/15, które również i w niniejszej sprawie powinno znaleźć zastosowanie. Zgodnie z poglądem zawartym w przytoczonych orzeczeniach, komisja egzaminacyjna powoływana przez Ministra Sprawiedliwości i działająca w trybie art. 78 i n. ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 615 ze zm.) w celu przeprowadzenia egzaminu adwokackiego jest podmiotem wykonującym zadanie publiczne. W związku z czym członkowie wchodzący w jej skład, w zakresie, w jakim uczestniczą w postępowaniu związanym z przeprowadzeniem egzaminu adwokackiego, są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że członkowie komisji egzaminacyjnej (egzaminatorzy) uczestniczą w realizacji powierzonego tej komisji zadania publicznego, jakim jest przeprowadzenie egzaminu adwokackiego. Zarazem wykonując swe kompetencje w tym zakresie – zwłaszcza poprzez dokonywanie indywidualnej oceny sprawdzanych prac (rozwiązań zadań) egzaminacyjnych (tj. wystawianie ocen cząstkowych i ich uzasadnianie) oraz udział w podejmowaniu przez komisję uchwały o wyniku egzaminu adwokackiego – bezpośrednio wpływają na sytuację prawną osób zdających. Wypowiadając się bowiem w sposób wiążący najpierw o przygotowaniu prawniczym poszczególnych zdających (poprzez oceny cząstkowe), a następnie o wynikach egzaminu (w drodze uchwały), członkowie komisji w istocie współdecydują o uzyskaniu, bądź nie, przez daną osobę uprawnień do wykonywania zawodu adwokata. Z tej perspektywy informacja o treści ocen cząstkowych i ich uzasadnień, formułowanych przez egzaminatorów w ramach egzaminu adwokackiego, powinna być postrzegana nie tylko jako opis i ocena wiedzy konkretnego zdającego z określonej dziedziny prawa, ale również jako informacja o działalności osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. W związku z czym Sąd orzekający w niniejszej sprawie – w ślad za przywołanymi orzeczeniami NSA – przyjął, że oceny cząstkowe z części karnej egzaminu adwokackiego są informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do których znajduje odpowiednie zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. Nadmienić przy tym należy, że odwołanie się przez Radę do kategorii interesu publicznego – w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej – nie można jednocześnie połączyć z zakwestionowaniem publicznego charakteru żądanych informacji. Jak wynika bowiem z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. A zatem pojęcie interesu publicznego powiązane jest zawsze z informacją publiczną tyle tylko, że nie prostą, ale przetworzoną. Kwestionując zatem publiczny charakter informacji nie można niejako dodatkowo podnieść nieistnienia interesu publicznego po stronie wnioskodawcy. W ocenie Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie okazała się zatem uzasadniona, zaś podniesione zarzuty trafne, za wyjątkiem jednak zarzutu samoistnego naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi wyłącznie o katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, co nie było przecież przedmiotem sporu. W konsekwencji należało przyjąć, że Rada kwestionując w rozpoznawanej sprawie publiczny charakter żądanych informacji i z tego względu odmawiając skarżącemu ich udostępnienia, pozostawała w bezczynności, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 20 lipca 2016 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. Przechodząc do oceny charakteru zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez organ, który – co należy podkreślić – w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.