IV SAB/Wr 158/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska ( sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Dyrektora A w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora A w M. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku waz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora A w M. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem przesłanym w dniu 9 czerwca 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej A. K. (zwany dalej stroną lub skarżącym) zwrócił się do Dyrektora A w M. (zwanego dalej organem, podmiotem zobowiązanym lub Dyrektorem) o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie zeskanowanego rejestru pism wychodzących i przychodzących (korespondencji) za okres wrzesień 2017 – czerwiec 2018. Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. organ poinformował stronę, że udzielenie zawnioskowanej informacji wymaga dodatkowych czynności, które zostaną wykonane w terminie do 11 sierpnia 2018 r. Następnie w dniu 10 sierpnia 2018 r. organ przesłał stronie na podany przez nią adres poczty elektronicznej, zanonimizowany rejestr pism wychodzących i przychodzących w okresie wrzesień 2017 – czerwiec 2018. Pismem z dnia 11 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił do tutejszego Sądu ze skargą na bezczynność Dyrektora zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej u.d.i.p.) oraz podnosząc, że pomimo ciążącego na nim obowiązku nie udostępnił on zawnioskowanej informacji zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący podkreślił, że organ nie przekazał mu kompletnych skanów rejestru pism wychodzących i przychodzących, a jedynie ich zanonimizowaną postać, zawierającą wyłącznie liczbę dziennika (numer nadania) oraz datę korespondencji. Zdaniem skarżącego, dokonanie anonimizacji wyeliminowało jakąkolwiek informację, w związku z czym udzielona w ten sposób odpowiedź nie stanowi realizacji wniosku. Skarżący dodał, że uzyskując odpowiedzi na inne wnioski w zakresie rejestru korespondencji, anonimizacja dotyczyła tylko niektórych danych osób fizycznych. Pozwalało to na uzyskanie rzeczywistej informacji, a nie tylko listy numerów oraz przyporządkowanych do niej dat. Zwłaszcza, że prowadzona korespondencja prawdopodobnie nie dotyczyła tylko i wyłącznie podmiotów, czy osób których dane należało zanonimizować. Mając zatem na uwadze, że Dyrektor nie udostępnił żądanej informacji w pełnym zakresie ani też nie wydał decyzji odmownej, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie o rażącym charakterze bezczynności, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że żądanie strony wyrażone we wniosku z dnia 9 czerwca 2018 r. zostało już zaspokojone, albowiem w dniu 10 sierpnia 2018 r. otrzymał on trzy wiadomości zawierające skany rejestru korespondencji. Zanonimizowanie zawartych w nich danych wiązało się natomiast z koniecznością uwzględnienia regulacji o ochronie danych osobowych (RODO). Organ dodał ponadto, że skarżący nadużywa swojego prawa do informacji, albowiem od dnia 6 kwietnia 2018 r. regularnie składa kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, przez co trudno mu jest przypisać troskę o dobro szkoły, jej uczniów oraz pracowników, czy też ochronę szczególnie istotnego interesu publicznego. Wobec tego organ wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy wątpliwości nie budziło określenie statusu Dyrektora jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych. Przedmiotem sporu była natomiast kwestia oceny, czy odpowiedź udzielona przez organ w dniu 10 sierpnia 2018 r. stanowiła realizację żądania udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie. W ocenie Sądu, przesłanie skarżącemu w formie skanów rejestru wychodzącej i przychodzącej korespondencji nie może zostać potraktowane jako całkowite zaspokojenie jego wniosku. Nie stanowi bowiem udzielenia informacji sytuacja, w której podmiot zobowiązany udostępnia określone dane, ale są one inne niż informacja, której oczekuje wnioskodawca lub też stanowią informację wymijającą. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazywanych wnioskodawcy, lecz zobligowany jest do ustosunkowania się do konkretnych żądań wnioskodawcy. Przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności lub nawet przewlekłości podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12). W niniejszej sprawie zanonimizowanie wszystkich danych zawartych w rejestrze, poza numerami porządkowymi oraz datami otrzymania i nadania korespondencji, bez jakiejkolwiek głębsze refleksji nad istotą tej czynności, nie może stanowić o wypełnieniu przez organ nałożonych na niego obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie danych osobowych, które nie mogą zostać udostępnione nieuprawnionym do tego podmiotom. Trzeba jednak dostrzec, że dane zawarte w rejestrze mogą i z pewnością mają zróżnicowanych charakter. Nie można zatem kolektywnie traktować ich jako informacji podlegających ochronie z uwagi na wejście w życie z dniem 25 maja 2018 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej RODO). Zwłaszcza, że zgodnie z at. 86 tego aktu prawnego dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. W polskich realiach takim prawem jest zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej, która we wspominanym już art. 5 ust. 2 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy jednak pamiętać, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Konieczność uwzględnienia tej regulacji każdorazowo musi być jednak poprzedzona szczegółową analizą danych objętych wnioskiem w celu wyodrębnienia tych informacji, do których znajdzie ona zastosowanie oraz tych, które będą mogły zostać udostępnione stronie bez spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Nie wszystkie bowiem informacje będą odnosiły się do danych osób fizycznych, czy też tajemnicy przedsiębiorców. Niektóre z nich z pewnością stanowią korespondencję urzędową, prowadzoną z szeregiem publicznych instytucji (choćby w zakresie spraw finansowych) i nie sposób uznać ich za dane naruszające prywatność osób fizycznych. Dokonanie takiej analizy winno także pozwolić organowi odpowiedzieć na pytanie, czy zakres żądanych przez skarżącego informacji i nakład pracy na ich wyselekcjonowanie, będzie stanowił prostą informację publiczną, czy też będzie on przybierał postać informacji przetworzonej, do której udostępnienia wymagane jest przecież uprzednie wylegitymowanie się interesem publicznym. Niewykluczone jest także, że niektóre z zawartych w rejestrze danych nie będą miały w ogóle waloru informacji publicznej. Przy czym każde z powyższych rozwiązań będzie wiązało się z koniecznością przyjęcia odrębnej drogi procesowej, polegającej bądź to na udostępnieniu informacji w części, bądź na wydaniu decyzji odmownej w zakresie danych objętych prywatnością osób trzecich, bądź to w końcu na wezwaniu strony do wykazania szczególnego interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonych. W niniejszej sprawie organ nie dokonał całościowej analizy danych zawartych w rejestrach, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że muszą one zostać zanonimizowane z uwagi na ochronę danych osobowych, co okazało się niewystarczające do uznania, że żądanie skarżącego zostało rozpoznane zgodnie z obowiązującymi przepisami. W takiej sytuacji należało stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z dnia 9 czerwca 2018 r., dopuszczając się naruszenia art. 5 ust. 2 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Do dnia wyrokowania organ bowiem nie udostępnił oczekiwanych przez stronę informacji ani nie załatwił sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Stąd też Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie pozostawał zupełnie bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 9 czerwca 2018 r. W znacznym zakresie udzielił on odpowiedzi stronie w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przesyłając jej oczekiwane przez nią informacje i dokumenty w dniu 10 sierpnia 2018 r. I choć jego stanowisko w tym przedmiocie nie było zasadne, co w konsekwencji wiązało się z uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie w powyższym zakresie, to wynikało ono z przyjętej oceny prawnej, o której strona została poinformowana. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, ograniczającym się właściwie do żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., skargę należało uznać za niezasadną. W ocenie Sądu, postępowanie organu jest wynikiem niewłaściwego rozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie organu nie miało więc cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny podmiotowi zobowiązanemu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie IV wyroku dotyczące kosztów postępowania sądowego (obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 złotych) podjęte zostało na podstawie art. 200 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do żądania zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w razie ich poniesienia –przysługują wyłącznie skarżącemu i tylko w sytuacji kiedy jego żądanie zostało uwzględnione, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.