IV SAB/Wr 159/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi: Y. P. małoletniego reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych: I. P. i S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej I. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 16 czerwca 2021 r. w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącego, które ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 (pięćset) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 16 czerwca 2021 r. wpłynął do Wojewody Dolnośląskiego wniosek Y. P., małoletniego reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. P. i S. P. z dnia 12 kwietnia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W dniu 25 sierpnia 2021 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 22 września 2021 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych wraz z kserokopią stron paszportu oraz uzupełnienia wniosku w części D pkt VI. Organ skierował również zapytanie do organów Policji, ABW i Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej. W dniu 14 września 2021 r. wpłynęła odpowiedź od Policji. W dniu 22 września 2021 r. organ pobrał odciski linii papilarnych. W dniu 6 lipca 2023 r. organ wystosował wniosek o udostępnienie informacji granicznej do Komendanta Placówki Straży Granicznej Wrocław - Strachowice. W dniu 17 lipca 2023 r. wpłynęła odpowiedź od Komendanta Placówki Straży Granicznej Wrocław – Strachowice. W dniu 14 września 2023 r. strona wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 26 stycznia 2024 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 15 stycznia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 1 - 3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. i wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, - orzeczenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie grzywny w wysokości 5.000 zł, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że organ nie powiadamia jej o podejmowanych czynnościach, przyczynach zwłoki oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, ignoruje prośby skarżącego o załatwienie sprawy, narusza zasadę wnikliwego i szybkiego działania. W dniu 21 lutego 2024 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni w części C pkt 9 (tytuł prawny do lokalu mieszkalnego) oraz do dostarczenia szeregu dokumentów. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lutego 2024 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, wskazując na zawieszenie biegu terminów załatwiania spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 223 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020, poz. 35, dalej: u.o.c., tj. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku przez stronę skarżącą do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202 oraz art. 206-210. Natomiast stosownie do art. 210 ust. 1 postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Należy zauważyć, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Zgodnie z art. 210 u.o.c. ust. 1 decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie natomiast z art. 223 u.o.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Bezspornie zatem w chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej przez stronę skarżącą termin załatwienia sprawy wynosił 3 miesiące. W sprawie z wniosku wniesionego do organu przez stronę w dniu 16 czerwca 2021 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. Zatem ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku. Rozstrzygając sprawę należy mieć również na uwadze wejście w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 - 4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Stosownie do art. 100c ust. 1 pkt 1 w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy termin został przedłużony i obowiązuje w momencie wyrokowania. Podkreślić trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność bądź stan przewlekłego prowadzenia postępowania, którego organy dopuściły się wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących zwłokę organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności i przewlekłości organu nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. dopuściły się bezczynności bądź przewlekłości. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie od 15 kwietnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r. Przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22; z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., II OSK 2313/22, z 5 grudnia 2023 r., II OSK 242/23), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni go podziela. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przedmiotem skargi strony jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w załatwieniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który wpłynął do organu w dniu 16 czerwca 2021 r. Termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 16 września 2021 r. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwsze czynności w sprawie organ wykonał w dniu 25 sierpnia 2021 r. Czynnościami tymi było zwrócenie się o informację do organów Policji, ABW i SG oraz wezwanie strony skarżącej do osobistego stawiennictwa w organie i do dostarczenia dokumentów, niezbędnych do załatwienia wniosku. Następną czynność – wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji granicznej – organ dokonał po upływie ponad 22 miesięcy od dokonania poprzednich czynności, tj. w dniu 6 lipca 2023 r. Kolejne wezwanie do dostarczenia w terminie 30 dni kolejnych dokumentów zostało skierowane do strony w dniu 21 lutego 2024 r., tj. po upływie ponad 7 miesięcy od dokonania poprzedniej czynności. Należy jednak mieć na uwadze zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy od 15 kwietnia 2022 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ w okresie od 25 sierpnia 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. nie wykonał już żadnej czynności w sprawie, poza odebraniem w dniu 22 września 2021 r. odcisków linii papilarnych strony. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt rezydenta długoterminowego UE okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji prowadzi tak długo postępowanie i w okresie od 25 sierpnia 2021 r. do 15 kwietnia 2022 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Powyższe stanowi, że wystąpiła oczywista przewlekłość organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz w ustawie o cudzoziemcach. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie stosownego orzeczenia, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej (pkt I sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt bezczynności i przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Mając na uwadze długość prowadzonego postępowania i niepewność przez ten okres co do dalszej sytuacji prawnej strony skarżącej na terenie RP, zdaniem Sądu, należy uznać za zasadne przyznanie stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (pkt III sentencji wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia postulatu zdyscyplinowania organu administracji publicznej na przyszłość, doznanej przez stronę krzywdy oraz długości okresu przewlekłości organu. Dalej idącą skargę Sąd oddalił w zakresie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony oraz wymierzenia organowi grzywny (pkt IV wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa 17 zł, koszty zastępstwa prawnego 480 zł). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.