IV SAB/Wr 160/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 12 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie rozpoznania skargi na adwokata postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie rozpoznania skargi na działania adwokata M. E. z powodu rażącego naruszenia obowiązków względem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że postępowanie skargowe w ramach samorządu adwokackiego nie mieści się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie podlega kognicji sadu administracyjnego. To postępowanie skargowe jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialnotechniczną - zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi, na które nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 2 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano też, że do postępowań dyscyplinarnych stosuje się odpowiednio przepisy k.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.).sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Składanie skargi na bezczynność dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (do 31 grudnia 2003 r.) w wyroku z dnia 13 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 961/99, publ. LEX nr 78938 – w sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji, w których podnoszone jest niewydanie decyzji administracji w terminie określonym w k.p.a., lub niepodjęcie czynności z zakresu administracji publicznej - kontrola sądu administracyjnego sprowadza się więc przede wszystkim do sprawdzenia, czy istotnie sprawa, w której skarżący zarzuca organowi administracji bezczynność, podlega załatwieniu przez ten organ w formie aktu administracyjnego. Z przytoczonych przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania (akty, czynności) organów administracji publicznej lub ich bezczynność (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania). Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądowoadministracyjną w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, sąd administracyjny jest zobowiązany zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w zakresie kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. Skarga (sądowa) wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Okręgowej Rady Adwokackiej we W. w przedmiocie rozpoznania skargi (administracyjnej) na działania adwokata, złożonej do tego organu przez skarżącego w trybie art. 227 k.p.a., czyli tzw. skargi powszechnej. W myśl powołanego przepisu przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub słusznych interesów obywateli, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje ugruntowany pogląd, w myśl którego skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem obrony i ochrony różnych interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargi takie są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Jak to już wyżej wskazano, sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej wyłącznie w zakresie określonym w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Omawiana forma działalności administracji – tj. załatwianie skarg powszechnych w rozumieniu art. 227 i nast. k.p.a. – nie mieści się w katalogu działań poddanych kognicji sądu administracyjnego wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani nie została powierzona kognicji tego sądu przez przepisy szczególne (por. postanowienie WSA z 13 marca 2013 r., III SA/Łd 205/13 i wskazane tam orzecznictwo – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Podkreślenia wymaga, że postępowanie dyscyplinarne uregulowane w Dziale VIII ustawy z dnia 26 maja 1982 – Prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 635 ze zm.) również nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 w sprawach dyscyplinarnych orzekają: 1) sąd dyscyplinarny izby adwokackiej; 2) Wyższy Sąd Dyscyplinarny. Od orzeczenia wydanego przez Wyższy Sąd Dyscyplinarny w drugiej instancji przysługuje stronom, Ministrowi Sprawiedliwości, Rzecznikowi Praw Obywatelskich oraz Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej kasacja do Sądu Najwyższego. Stosownie zaś do art. 95n w sprawach nieuregulowanych w niniejszym dziale stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Wobec powyższego, uznając że skarga jest niedopuszczalna, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.