IV SAB/Wr 160/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta W. do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącego nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący G. S. przesyłką nadaną w dniu 31 sierpnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - przez odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku oznaczonego przez skarżącego jako Nr [...] z dnia 24 lipca 2007 r. Domagając się zobowiązania organu do załatwienia opisanego wniosku w terminie 14 dni od zwrotu organowi akt administracyjnych, stwierdzenia bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji oraz wymierzenia organowi grzywny - załączył do skargi kopię tego wniosku, nadanego do organu pocztą elektroniczną, z treści którego wynika, że powołując się na zasadę jawności działania władzy publicznej oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych żądał w nim - doręczenia na adres do korespondencji czytelnych kserokopii: 1) decyzji o pozwoleniu na budowę "ogródka konsumpcyjnego" przy ul. [...] w W.; 2) oświadczenia inwestora o posiadaniu tytułu prawnego do działki (akt własności, umowa dzierżawy) składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Skarżący zarzucił, że organ nie załatwił wniosku do 15 sierpnia br. w zakresie punktu 2, nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji, o jakiej mowa w art. 16 wskazanej wyżej ustawy. Do skargi załączył także odpowiedź organu na swój wniosek, datowaną na dzień 8 sierpnia 2018 r., w której organ stwierdził, że zgodnie z w/w ustawą udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty. Zgodnie z art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) ustawy udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Mając na uwadze powyższe organ przekazał w załączeniu kserokopię decyzji nr [...] z dn. [...].02.2018r. znak [...] o pozwoleniu na budowę podestu drewnianego przy ul. [...] w W., a jednocześnie wyjaśnił, iż oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi dokumentu urzędowego w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że wniosek załatwiono w terminie - drogą pisemną doręczając wnioskodawcy korespondencję w dniu 11 sierpnia 2018 r. oraz pocztą e-mail w dniu 8 sierpnia 2018 r. W ocenie organu, żądane przez wnioskodawcę oświadczenie inwestora nie jest informacją publiczną, trafnie zatem, zdaniem organu, powiadomienie strony w tej materii nastąpiło w formie pisma. W dodatkowym piśmie procesowym skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu poniesionych kosztów, niezbędnych do celowego dochodzenia słusznych praw, na które składają się: 100 zł wpisu od skargi, 3,50 zł opłaty z tytułu przelewu kwoty wpisu na konto Sądu, 5,20 zł tytułem opłaty od listu poleconego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej przywoływana jako "p.p.s.a."), kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; zwana dalej w skrócie "u.d.i.p."), prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W judykaturze oraz w doktrynie przyjmuje się jednolicie, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno- technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego zwłoki w działaniu w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Wniesiona skarga dotyczy bezczynności w zakresie żądania udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne (wymaganego na tle art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; t.j. Dz. U. Z 2018 r. poz. 1202 ze zm.). Jak przyjął organ w piśmie odmawiającym zadośćuczynienia żądaniu skarżącego, oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi dokumentu urzędowego w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym organ uwzględnił jedynie żądanie określone w pkt 1 wniosku przesyłając skarżącemu kserokopię tylko wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie, przepis ten jest bardzo pojemny znaczeniowo, co oznacza, że generalnie zakres pojęcia "informacja publiczna" należy wykładać szeroko, zwłaszcza w kontekście niezamkniętego, lecz jedynie przykładowego, katalogu źródeł i rodzajów informacji ujętego w art. 6 u.d.i.p. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) postanowiono, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, między innymi o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Według zaś art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych, co nie ogranicza się do możliwości samego zapoznania się z treścią dokumentu, lecz oznacza również możliwość kopiowania informacji, sporządzenia jej wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni nośnik (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jednakże , o czym mowa wyżej, prawo do udostępnienia informacji publicznej nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Jak akcentuje się w orzecznictwie, sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. A zatem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem komentowanej ustawy, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., I OSK 315/08, LEX nr 516806, wyrok WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r., II SAB/Op 20/07, LEX nr 505255, wyrok NSA sygn. I OSK 80/13 - z dnia 24 kwietnia 2013 r.). Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to wobec tego stanowi dokument niezbędny dla podjęcia pozytywnej decyzji o pozwolenie na budowę, wymagany w postępowaniu. Stosownie do art. 32 , ustanawiającego warunki wydania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego – w ustępie 4 pkt 2) postanowiono, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokument ten niewątpliwie został wykreowany na potrzeby postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, dla wydania innego dokumentu – urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna rozstrzygająca w zakresie praw i obowiązków innego podmiotu w sferze prawa budowlanego. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma stanowić o formalnym wypełnieniu normy prawa – warunku określonego w prawie. Załączenie tego dokumentu do wniosku i treść oświadczenia są przedmiotem oceny organu administracji publicznej orzekającego w takiej sprawie, wobec czego - w świetle wyżej zaprezentowanego rozumienia pojęcia informacji publicznej – omawiane oświadczenie jest dokumentem, który używany jest do zrealizowania powierzonych prawem temu organowi zadań, a zatem stanowi informację publiczną. Skoro zaś skarżący nie otrzymał informacji publicznej objętej pkt 2 wniosku a zarazem organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji, to poinformowanie skarżącego w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie może być poczytane w powyższym świetle za prawidłową realizację wniosku skarżącego, co oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała znamion rażącego naruszenia prawa (o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku), albowiem stanowisko organu wynikało z nieprawidłowej interpretacji przepisu prawa, ale też i zważyć trzeba, że orzecznictwo sądowe nie zawsze jest jednolite w tej materii. Tym samym, nie zaistniały również podstawy do nałożenia grzywny. W tej zatem części skargę Sąd oddalił na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., o czym mowa w pkt III sentencji wyroku. W zakresie żądania zwrotu kosztów postępowania (w pkt IV ) Sąd zasądził jedynie zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego w kwocie 100 zł, gdyż w świetle art. 205 p.p.s.a. - do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 p.p.s.a. ma charakter wyczerpujący, a zatem wykraczające poza zakres normatywny z art. 205 p.p.s.a. koszty związane z przesyłaniem korespondencji do sądu oraz opłaty ponoszone przez stronę przy uiszczaniu przelewem bankowym wpisu sądowego, w ogóle nie podlegają zasądzeniu (zwrotowi) na rzecz strony skarżącej.